Texto vigenteTCERS · RS

Nota Técnica nº 2/2016

ESTRUTURA CONCEITUAL DA CONTABILIDADE PÚBLICA.

NOTA TÉCNICA Nº 2, DE 04 DE NOVEMBRO DE 2016.

ESTRUTURA CONCEITUAL DA CONTABILIDADE PÚBLICA.

Conselho Federal de Contabilidade - CFC. Norma Brasileira de Contabilidade Aplicada ao Setor Público - NBC TSP - Estrutura Conceituai para Elaboração e Divulgação de Informação Contábil de Propósito Geral pelas Entidades do Setor Público. Divulgação no âmbito interno do TCE-RS. Produção de efeitos em 2017.

Senhora Coordenadora:

1. Com base no disposto no art. 2º da Instrução Normativa nº 014 /2011, por iniciativa desta Consultoria Técnica, emite-se esta Nota Técnica, que apresenta caráter exclusivamente informativo.

2. A Nota objetiva divulgar, no âmbito deste Tribunal de Contas, a publicação, em 04/10/2016, no Diário Oficial da União - DOU -

Seção 1, pp. 232 a 242, da Norma Brasileira de Contabilidade - NBC TSP - Estrutura Conceituai para Elaboração e Divulgação de Informação Contábil de Propósito Geral pelas Entidades do Setor Público (Estrutura Conceituai), aprovada pelo Plenário do Conselho Federal de Contabilidade - CFC - em 23/09/2016, produzindo efeitos a partir de 01/01/2017, e elaborada de acordo com o Pronunciamento intitulado The Conceptual Framework for General Purpose Financial Reporting by Public Sector Entities, emitido pelo International Public Sector Accounting Standards Board da International Federation of Accountants (IPSASB/IFAC).

3. Preliminarmente é importante destacar que essa norma ou regra é a primeira convergida aos padrões internacionais, mediante acordo firmado com a International Federation of Accountants (IFAC) que autorizou, no País, o CFC como um dos tradutores de suas normas e publicações. Até então o CFC havia publicado 11 (onze) NBC TSP, inspiradas nas normas internacionais, mas não convergidas.

4. Outro aspecto bastante relevante da inédita Estrutura Conceitual é a definição da sociedade como usuária principal da informação contábil, buscando a transparência e o controle social, contrastando com a situação até então vigente, onde, na prática, somente os governos e os órgãos de controle eram considerados usuários da informação contábil produzida pelo setor público. Leonardo Nascimento, representante do Brasil no Board da IFAC, e coordenador-geral das Normas de Contabilidade Aplicadas à Federação da Secretaria do Tesouro Nacional (STN), afirma que "... a Estrutura Conceitual é uma resposta às mudanças pelas quais passa a contabilidade pública, mundialmente, e que é um avanço o texto definir a sociedade como usuária primária da informação contábil..."¹ Sublinhando a importância ainda maior adquirida pelas informações contábeis de origem pública, "... uma vez que deixam de ser meros instrumentos de verificação do cumprimento da legislação e passam a ter um contexto mais amplo e passam a ser voltadas à prestação de contas perante a sociedade e para subsidiar a tomada de decisões dos gestores"².

5. Após esses breves registros preambulares, seguem considerações pontuais sobre a NBC TSP - Estrutura Conceitual para Elaboração e Divulgação de Informação Contábil de Propósito Geral pelas Entidades do Setor Público.

6. A Estrutura Conceitual é bastante extensa e detalhada. Compõe-se de prefácio e oito capítulos.

Capítulo 1 - Função, Autoridade e Alcance da Estrutura Conceitual.

Capítulo 2 - Objetivos e Usuários da Informação Contábil de Propósito Geral das Entidades do Setor Público.

Capítulo 3 - Características Qualitativas.

Capítulo 4 - Entidade que Reporta a Informação Contábil.

Capítulo 5 - Elementos das Demonstrações

Contábeis.

Capítulo 6 - Reconhecimento nas Demonstrações Contábeis.

Capítulo 7 - Mensuração de Ativos e Passivos nas Demonstrações Contábeis.

Capítulo 8 - Apresentação de Informação no Relatório Contábil de Propósito Geral das Entidades do Setor Público. Além das disposições finais.

7. O Prefácio traz 24 (vinte e quatro) itens, distribuídos em 07 (sete) seções, com as explicações e o alcance de seu conteúdo. Deixa claro já nos primeiros itens da seção introdutória que a Estrutura Conceitual estabelece os conceitos que devem ser aplicados no desenvolvimento das demais Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicadas ao Setor Público - NBCs TSP - e na elaboração e divulgação formal dos Relatórios Contábeis de Propósito Geral das Entidades do Setor Público - RCPGs. E que o objetivo principal da maioria das entidades do setor público é prestar serviços à sociedade, em vez de obter lucros e gerar retomo financeiro aos investidores.

Diz a Norma ainda em seus preceitos iniciais que deve a contabilidade pública, a partir de suas informações, propiciar aos usuários dos RCPGs avaliar com propriedade algumas questões, como: (a) se a entidade prestou seus serviços á sociedade de maneira eficiente e eficaz; (b) quais são os recursos atualmente disponíveis para gastos futuros, e até que ponto há restrições ou condições para a utilização desses recursos; (c) a extensão na qual a carga tributária, que recai sobre os contribuintes em períodos futuros para pagar por serviços correntes, tem mudado; e (d) se a capacidade da entidade para prestar serviços melhorou ou piorou em comparação com exercícios anteriores.

Afastando-se da seção Introdutória, mas ainda no Prefácio da Estrutura Conceitual, as demais - Volume e significância das transações sem contraprestação; Importância do orçamento público; Natureza dos programas e longevidade do setor público; Natureza e propósito dos ativos e passivos no setor público; Papel regulador das entidades do setor público; Relacionamento com as estatísticas de finanças públicas (EFP)

- evidenciam as características do setor público a serem incluídas no desenvolvimento da própria Estrutura.

8. O

Capítulo 1 trata da função, autoridade e o alcance da Estrutura Conceitual. Estabelece os conceitos que fundamentam a elaboração e a divulgação dos RCPGs, componentes centrais da transparência da informação contábil dos governos e de outras entidades do setor público, para atender às necessidades dos usuários em geral, com base no regime de competência. Clarifica o conceito de "entidades do setor público" como sendo "os governos nacionais, estaduais, distrital e municipais e seus respectivos poderes (abrangidos os tribunais de contas, as defensorias e o Ministério Público), órgãos, secretarias, departamentos, agências, autarquias, fundações (instituídas e mantidas pelo poder público), fundos, consórcios públicos e outras repartições públicas congêneres das administrações direta e indireta (inclusive as empresas estatais dependentes)". E indica, ainda, a faculdade de as demais entidades não abrangidas no termo "entidades do setor público", incluídas as empresas estatais independentes, aplicarem não só os seus conceitos da Estrutura Conceitual - mas também as demais NBCs TSP, ou a obrigatoriedade, por determinação dos respectivos órgãos reguladores, fiscalizadores e congêneres.

9. Os objetivos e usuários da Informação Contábil de Propósito Geral das Entidades do Setor Público estão definidos no

Capítulo 2 da Estrutura Conceituai. A elaboração e a divulgação da informação contábil objetivam dar conhecimento da entidade do setor público aos usuários dos RCPGs para a prestação de contas e a responsabilização (accountability) e a tomada de decisão. E entre seus usuários primários estão os cidadãos, que recebem os serviços do governo e de outras entidades do setor público e proveem parte dos recursos para esse fim, que, a partir delas - as informações -, poderão avaliar questões como: (a) o desempenho da entidade durante o exercício; (b) a liquidez e a solvência da entidade; (c) a sustentabilidade da prestação de serviços pela entidade; e (d) a capacidade da entidade de se adaptar a novas situações.

Como trata o

Capítulo da Informação Contábil, consta nele uma seção específica dedicada às informações fornecidas pelos RCPGs, que devem abranger a situação patrimonial, desempenho e fluxos de caixa, a informação orçamentária e o cumprimento da legislação ou outra regulamentação relativa à captação e à utilização de recursos, o resultado da prestação de serviços, as informações financeiras e não financeiras prospectivas e a informação explicativa.

Importante salientar que para responder às necessidades de informação dos usuários, a Estrutura Conceituai reflete o alcance da informação contábil, que é mais

abrangente do que é evidenciado pelas demonstrações contábeis, embora ainda permaneça sendo o núcleo da informação contábil a apresentada nestas últimas.

10. O Capitulo 3 carrega as características, ou atributos qualitativas da informação incluída nos RCPGs, que a tomam útil para os usuários, dando suporte ao cumprimento de seus objetivos primordiais: prestação de contas e responsabilização (accountability) e tomada de decisão.

Então estabelece a Estrutura Conceituai que as características da informação incluída nos RCPGs são a relevância (capacidade de influenciar significativamente o cumprimento dos objetivos de elaboração e divulgação), a representação fidedigna (informação completa, neutra e livre de erro material), a compreensibilidade (linguagem simples, apresentada de maneira clara e sucinta), a tempestividade (disponível para os usuários antes de perder sua utilidade), a comparabilidade (possibilidade de identificar semelhanças e diferenças entre dois conjuntos de fenômenos) e a verificabilidade (assegurar que a informação represente fielmente os fenômenos a que se propõe). E os riscos acerca dessa informação são a materialidade, o custo-benefício e o equilíbrio entre as características qualitativas. Será material a informação contábil se sua omissão ou distorção influenciar seus objetivos. Já os benefícios devem justificar seus custos. Sendo imprescindível ser tempestiva e compreensível, tendo como meta a relevância e o equilíbrio entre suas características qualitativas.

11. O Capitulo 4 cuida da entidade que reporta a informação contábil. Diz que a entidade do setor público que reporta a informação contábil é um ente governamental ou outra organização, programa ou outra área identificável de atividade que elabora os RCPGs. E descreve suas características-chave, a saber:

a) ser uma entidade que capta recursos da sociedade ou em nome desta e/ou utiliza recursos para realizar atividades em beneficio dela; e

b) existir usuários de serviços ou provedores de recursos dependentes de informações contidas nos RCPGs para fins de prestação de contas e responsabilização {accountability) e tomada de decisão.

12. Os elementos das Demonstrações Contábeis estão descritos e definidos minuciosamente no Capitulo 5 da Estrutura Conceituai. Correspondem às estruturas básicas a partir das quais as demonstrações contábeis são elaboradas. São eles: ativo, passivo, receita, despesa, contribuição dos proprietários e distribuição aos proprietários. Assim conceituados:

Ativo: recurso controlado no presente pela entidade como resultado de evento passado;

Passivo: obrigação presente, derivada de evento passado, cuja extinção deva resultar na saída de recursos da entidade;

Receita: corresponde a aumentos na situação patrimonial líquida da entidade não oriundos de contribuições dos proprietários;

Despesa: corresponde a diminuições na situação patrimonial líquida da entidade não oriundas de distribuições aos proprietários;

Contribuição dos proprietários: corresponde à entrada de recursos para a entidade a título de contribuição de partes externas, que estabelece ou aumenta a participação delas no patrimônio líquido da entidade;

Distribuição aos proprietários: corresponde à saída de recursos da entidade a título de distribuição a partes externas, que representa retomo sobre a participação ou a redução dessa participação no patrimônio líquido da entidade.

Chama atenção a Estrutura Conceitual para a importância de se distinguir os conceitos de despesa e de receita dos conceitos de distribuição aos proprietários e de contribuição dos proprietários. Além do aporte de recursos e do pagamento de dividendos que podem ocorrer, é relativamente comum que ativos e passivos sejam transferidos entre entidades do setor público. Sempre que tais transferências satisfizerem as definições de contribuição dos proprietários ou de distribuição aos proprietários, elas devem ser assim contabilizadas. Destaca que "A contribuição dos proprietários pode tomar a forma de aporte inicial de recursos na criação da entidade ou de aporte de recursos subsequente, inclusive quando da reestruturação da entidade. Já a distribuição aos proprietários pode ser:

a) o retorno sobre investimento;

b) o retorno total ou parcial de investimentos; ou

c) no caso da extinção ou reestruturação da entidade, o retomo de qualquer recurso residual".

Além de definir e conceituar os 6 (seis) elementos das demonstrações contábeis, a Estrutura, nesse Capítulo, explica que a situação patrimonial líquida é a diferença entre os ativos e passivos após a inclusão de outros recursos e a dedução de outras obrigações, reconhecida na demonstração que a evidencia como patrimônio líquido. E ressalta que o recurso ou a obrigação que não satisfaça a definição de elemento, ou seja, fenômenos econômicos não capturados pelos elementos precisa ser reconhecido nas demonstrações contábeis, no intuito de a informação contábil alcançar seus objetivos.

Salienta também que o superávit ou o déficit da entidade é a diferença entre as receitas e as despesas que constam na demonstração que evidencia o desempenho das entidades do setor público.

13. O

Capítulo 6 - Reconhecimento nas Demonstrações Contábeis - "... identifica os critérios que devem ser satisfeitos para que um elemento seja reconhecido nas demonstrações contábeis. O reconhecimento é o processo de incorporar e de incluir um item, expresso em valores a serem demonstrados no corpo da demonstração contábil apropriada, que satisfaça a definição de elemento e possa ser mensurado de maneira que observe as características qualitativas, levando em consideração as restrições sobre a informação incluída nos RCPGs".

Compõem esse

Capítulo as seções:

a) Critérios de reconhecimento e sua relação com a evidenciação;

b) Definição de elemento;

c) Incerteza quanto à mensuração;

d) Evidenciação e reconhecimento; e

e) Desreconhecimento, com elucidações importantes para o reconhecimento da informação contábil nas demonstrações contábeis.

14. Os conceitos que orientam a seleção das bases de mensuração de ativos e de passivos para as NBCs TSP e pelos responsáveis pela elaboração das demonstrações contábeis, quando não existirem regramentos específicos constantes daquelas normas.

Estão evidenciados no

Capítulo 7, intitulado Mensuração de Ativos e Passivos nas Demonstrações Contábeis.

O objetivo da mensuração trazido pela Estrutura Conceituai é o de selecionar bases que reflitam de modo mais adequado o custo dos serviços, a capacidade operacional e a capacidade financeira da entidade de forma que seja útil para a prestação de contas e a responsabilização {accountability) e a tomada de decisão.

A Estrutura Conceitual fornece orientação na seleção da base de mensuração para ativos e passivos. Para os ativos, as bases são o valor histórico, o valor de mercado, o custo de reposição ou substituição, o preço líquido de venda e o valor em uso. Já para os passivos, são o custo histórico, o custo de cumprimento da obrigação, o valor de mercado, o custo de liberação e o preço presumido.

O Quadro 1 apresentado pela Estrutura resume as bases de mensuração para os ativos em termos de:

a) se fornecem valores de entrada ou de saída;

b) se são observáveis no mercado; e

c) se são específicas, ou não, para a entidade.

O Quadro 2. por sua vez, aglutina as bases para os passivos. Seguem os quadros:

Quadro 1: Resumo das bases de mensuração dos ativos. _____________________________________________________________________________________________________________________________

|===============================================|===================|============================|============================|

|-----------------------------------------------|-------------------|----------------------------|----------------------------|

|-----------------------------------------------|-------------------|----------------------------|----------------------------|

|-----------------------------------------------|-------------------|----------------------------|----------------------------|

|-----------------------------------------------|-------------------|----------------------------|----------------------------|

|-----------------------------------------------|-------------------|----------------------------|----------------------------|

|_______________________________________________|___________________|____________________________|____________________________| Quadro 2: Resumo das bases de mensuração dos passivos. _____________________________________________________________________________________________________________________________

|===============================================|===================|============================|============================|

|-----------------------------------------------|-------------------|----------------------------|----------------------------|

|-----------------------------------------------|-------------------|----------------------------|----------------------------|

|-----------------------------------------------|-------------------|----------------------------|----------------------------|

|-----------------------------------------------|-------------------|----------------------------|----------------------------|

|-----------------------------------------------|-------------------|----------------------------|----------------------------|

|_______________________________________________|___________________|____________________________|____________________________| 15. O

Capítulo 8, e último, ocupa-se da apresentação de informação no Relatório Contábil de Propósito Geral das Entidades do Setor Público. Subdivide-se em Introdução; Seleção da informação; Localização da informação; e Organização da informação.

Indica esse

Capítulo os conceitos aplicáveis à apresentação da informação nos RCPGs, inclusive nas demonstrações contábeis dos governos e outras entidades do setor público, que correspondem á seleção, à localização e ã organização da informação evidenciada.

A apresentação das informações nos RCPGs tem estreita ligação com os aspectos abordados nos Capítulos 1 a 4 da Estrutura Conceituai. E a evidenciação dessas informações nas demonstrações contábeis está intimamente relacionada com as definições dos elementos, critérios de reconhecimento e bases de mensuração identificados nos Capítulos 5 a 7 da Estrutura.

Ao desenvolver o conteúdo aposto na seção "Seleção da Informação" deste

Capítulo 8, a Estrutura Conceituai evoca as explicações trabalhadas em seu

Capítulo 2, salientando que "... os objetivos da elaboração e da divulgação da informação contábil são o de fornecer informação sobre a entidade que seja útil para os usuários dos RCPGs para fins de prestação de contas e responsabilização (accountability) e tomada de decisão".

Ainda dentro do tópico "Seleção da Informação", a Estrutura refere sobre a natureza dessa informação nas demonstrações contábeis, com objetivo de demonstrar a situação patrimonial, o desempenho e os fluxos de caixa da entidade. Comenta acerca de sua seleção para exposição ou evidenciação. E também sobre os princípios a serem aplicados à seleção dessa informação, envolvendo os objetivos da elaboração e da divulgação da informação contábil, as características qualitativas e suas restrições e os fenômenos econômicos relevantes sobre os quais a informação seja necessária.

Na seção "Localização da Informação", sublinha a Estrutura Conceituai que as decisões quanto à localização da informação são tomadas sobre o local no qual a informação é contida no relatório e o local no qual o componente do relatório está localizado. Tem impacto acerca da contribuição da informação para a realização dos objetivos da elaboração e da divulgação da informação contábil e para o atendimento das características qualitativas, podendo afetar a maneira que os usuários a interpretam e sua comparabilidade. Ademais, são trazidos por essa

Seção os princípios para alocação da informação entre diferentes relatórios e os princípios para a localização da informação dentro do relatório.

E, concluindo o Capítulo, a seção "Organização da Informação" trata da disposição, agrupamento e ordenamento da informação, a qual inclui decisões sobre como a informação está disposta no RCPG a estrutura geral do RCPG. Envolve a organização da informação uma série de decisões sobre a utilização de referência cruzada, quadros, tabelas, gráficos, cabeçalhos, numeração e a disposição dos itens dentro de determinado componente de relatório, incluindo a ordem dos itens. Essa

Seção também detalha a natureza da informação relevante para fins de organização e os princípios aplicáveis à organização dessa informação.

16. As Disposições Finais da Estrutura Conceitual destacam a sua vigência a partir de 01/01/2017, salientada no início desta Nota Técnica, e os dispositivos legais revogados também a partir dessa data. São eles:

a) Resolução CFC nº 750/1993, publicada no D.O.U.,

Seção 1, de 31/12/1993;

b) Resolução CFC nº 1.111 /2007, publicada no D.O.U.,

Seção 1, de 5/12/2007;

c) Resolução CFC nº 1128 /2008, publicada no D.O.U.,

Seção 1, de 25/11/2008;

d) Resolução CFC nº 1129 /2008, publicada no D.O.U.,

Seção 1, de 25/11/2008;

e) Resolução CFC nº 1130 /2008, publicada no D.O.U.,

Seção 1, de 25/11/2008;

f) Resolução CFC nº 1131 /2008, publicada no D.O.U.,

Seção 1, de 25/11/2008;

g) Resolução CFC nº 1132 /2008, publicada no D.O.U.,

Seção 1, de 25/11/2008;

h) os

Art. 1º, 2º e 3º da Resolução CFC nº 1.268 /2009, publicada no D.O.U.,

Seção 1, de 21/12/2009;

i) Resolução CFC nº 1282 /2010, publicada no D.O.U.,

Seção 1, de 02/06/2010;

j) Resolução CFC nº 1367 /2011, publicada no D.O.U.,

Seção 1, de 29/11/2011;

k) os

Art. 1º e 2º da Resolução CFC nº 1.437 /2013, publicada no D.O.U.,

Seção 1, de 02/04/2013;

l) os itens 12(a), 12(b), 12(c), 12(d), 27 e 28 da NBC T 16.6 (R1), publicada no D.O.U.,

Seção 1, de 31/10/2014.

Chama-se atenção para a revogação a partir de 01-01-2017 da Resolução CFC nº 750/1993, com Redação dada pela Resolução nº 1.282 /2010, com seu Apêndice II aprovado pela Resolução CFC nº 1.111 /2007 e alterado pela Resolução CFC nº 1.367 /2011, que dispõe sobre os Princípios de Contabilidade - o da Entidade, o da Continuidade, o da Oportunidade, o do Registro pelo Valor Original, o da Competência e o da Prudência.

E também para a revogação das Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicadas ao Setor Público - NBC T - 16.1 a 16.5, vigentes até 31/12/2016:

NBC T 16.1 - da Conceituação, Objeto e Campo de Aplicação;

NBC T 16.2 - do Patrimônio e Sistemas Contábeis;

NBC T 16.3 - do Planejamento e seus Instrumentos sob o Enfoque Contábil;

NBC T 16.4 - das Transações no Setor Público; e

NBC T 16.5 - do Registro Contábil.

Salienta-se a manutenção em vigor da NBC T 16.6 (R1) - DEMONSTRAÇÕES CONTÁBEIS que sofrerá algumas pequenas alterações a partir da vigência da NBC TSP Estrutura Conceituai versada nesta Nota Técnica.

17. Por fim, enfatiza-se novamente que esta Nota visa fundamentalmente noticiar a edição da Norma Brasileira de Contabilidade - NBC TSP - Estrutura Conceituai para Elaboração e Divulgação de Informação Contábil de Propósito Geral pelas Entidades do Setor Público (Estrutura Conceituai), aprovada pelo Conselho Federal de Contabilidade em 23/09/2016.

Em 19 de outubro de 2016.

LEANDRO TADEU SOUZA DOS SANTOS

Auditor Público Externo

De acordo.

Nos termos do regrado pelo inciso II do

Art. 3º da Instrução Normativa nº 014 /2011, encaminhe-se o expediente á Direção-Geral.

Em 04 de novembro de 2016.

FERNANDA NUNES

Coordenadora da Consultoria Técnica

¹Em http://cfc.org.br/noticias/cfc-publica-a-norma-estrutura-conceitual-da-contabilidade-publica/

²Em http://cfc.org.br/noticias/cfc-publica-a-norma-estrutura-conceitual-da-contabilidade-publica/

Download do documento

Atos que alteram, regulamentam ou revogam esta Nota Técnica:

Nenhum Ato.

Atos que são citados, alterados, regulamentados ou revogados por esta Nota Técnica:

Instrução Normativa nº 14/2011 de 03/08/2011 - Norma revogada SELECT status_consolidacao FROM leismeta WHERE idlei = 9489 AND idambito = 4 LIMIT 1

Resolução nº 1282/2010 de //

Resolução nº 750/1993 de //

Resolução nº 1111/2007 de //

Resolução nº 1367/2011 de //

Resolução nº 1128/2008 de //

Resolução nº 1129/2008 de //

Resolução nº 1130/2008 de //

Resolução nº 1131/2008 de //

Resolução nº 1132/2008 de //

Resolução nº 1268/2009 de //

Resolução nº 1437/2013 de //