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Acórdão Consulta nº 1/2013

CONSULTA. PISO SALARIAL PROFISSIONAL NACIONAL PARA OS PROFESSORES DO MAGISTÉRIO PÚBLICO DA EDUCAÇÃO BÁSICA. INSTITUIÇÃO NOS 180 DIAS QUE ANTECEDEM O FIM DO MANDATO DE PREFEITO MUNICIPAL. POSSIBILIDADE. LEGALIDADE DO ATO. CUMPRIMENTO DE REQUISITOS DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL.

As marcações no texto indicam a vigência de cada trecho:(redação dada / incluído pela norma citada)(revogado) = trecho sem vigência

ACÓRDÃO CONSULTA Nº 1, DE 30 DE JANEIRO DE 2013.

1 . É possível conceder o reajuste da Categoria,

considerando o piso federal instituído pela Lei Federal nº 11.738 /08, de aplicação compulsória aos entes federados;

2. Não incide sobre a instituição de piso salarial de categoria a vedação constante do inciso VIII do artigo 73 da Lei Federal nº 9.504 /97, a qual trata exclusivamente da revisão geral anual, de natureza totalmente diversa;

3. A vedação contida no parágrafo único do artigo 21 da Lei de Responsabilidade Fiscal não se aplica à hipótese da consulta, uma vez que a Lei nº 11.738 /08, que instituiu o piso da categoria, foi publicada antes dos 180 dias finais do mandato do Consulente;

4. Na elaboração do ato de adequação do salário da categoria ao piso nacional, o ente deverá observar as obrigações decorrentes dos artigos 16 e 17 da Lei de Responsabilidade Fiscal.

5. Determinações.

Vistos, relatados e discutidos os presentes autos, que veiculam consulta formulada pelo Município de São Luiz do Norte, representado pelo Advogado Reginaldo Martins Costa, OAB-GO nº 7.240, conforme mandato procuratório firmado pelo Excelentíssimo Senhor Prefeito Municipal, Carlos Roberto Pereira, CPF (nº ocultado) , visando saber se é possível nos 180 dias finais do mandado de Prefeito, implementar o piso nacional da categoria dos professores da educação básica municipal criado pela Lei nº 11.738 , de 17/7/2008, com o seguinte teor:

"... esta Administração Municipal requer parecer deste órgão de Controle Externo sobre a possibilidade de conceder o reajuste pleiteado,

considerando o piso federal aprovado no início do ano, o justo acréscimo pleiteado pela categoria, a Ação Civil Pública intentada pelo Ministério Público e submetendo à aprovação legislativa a lei que fará concessão do respectivo aumento".

Diante das razões expostas na Proposta de Decisão nº 0701/2012 - GABICJ, do Conselheiro Substituto Relator Irany Júnior, nos autos do Processo nº 15797/12, em consonância com as opiniões emanadas da Secretaria de Atos de Pessoal e do Ministério Público de Contas,

2. Acorda o Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás, na forma do artigo 25, I, "a"¹, da Lei Estadual nº 15.958 /07, e também do art. 187, I, "a" do Regimento Interno, pelos integrantes do seu Colegiado Pleno, reunido em Sessão Técnico-Administrativa:

I - CONHECER da Consulta, por força do artigo 31 da Lei estadual nº 15.958 /07, outorgando-lhe eficácia normativa geral, para apreciar a tese, expurgadas a incidência e as evidências decorrentes do caso concreto;

II - RESPONDER ao Consulente que:

a) é possível, nos 180 dias que antecedem o final do mandato de Prefeito, conceder o reajuste da categoria, adequando-o ao piso federal instituído pela Lei Federal nº 11.738 /08, de aplicação compulsória aos entes federados;

b) não incide sobre a instituição de piso salarial de categoria a vedação constante do inciso VIII do art. 73 da Lei Federal nº 9.504 /97, a qual trata exclusivamente da revisão geral anual, de natureza jurídica diversa;

c) a vedação contida no parágrafo único do artigo 21 da Lei de Responsabilidade Fiscal não se aplica à hipótese da consulta, uma vez que a Lei nº 11.738 /08, que instituiu o piso da categoria, foi publicada antes dos 180 dias finais do mandato do Consulente;

d) na elaboração do ato de adequação do salário da categoria ao piso nacional, o ente deverá observar as obrigações decorrentes dos artigos 16, 17, 22,

Parágrafo único e 23 da Lei de Responsabilidade Fiscal;

III - DAR CONHECIMENTO do Acórdão e da Proposta que o fundamenta ao Consulente, na forma do Regimento Interno deste Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás;

IV - INCUMBIR ao Grupo Técnico, na forma sugerida pelo Ministério Público de Contas no Parecer nº 8795/2012 (fis. 123/134), o levantamento das decisões formuladas por esta Corte de Contas em sede de Consultas que, por força desta Decisão, poderão sofrer revogação;

V - DETERMINAR que, após cumpridas as demais formalidades de praxe, sejam os presentes autos arquivados.

3. À Superintendência de Secretaria para as providências.

TRIBUNAL DE CONTAS DOS MUNICÍPIOS DO ESTADO DE GOIÁS, em Goiânia, aos 30 de Janeiro de 2013.

MARIA TEREZA F. GARRIDO

Presidente Conselheira

PAULO MIRANDA ORTEGAL

Conselheiro

JOSSIVANI DE OLIVEIRA

Conselheiro Votantes:

SEBASTIÃO MONTEIRO

Conselheiro

HONOR CRUVINEL DE OLIVEIRA

Conselheiro

VIRMONDES CRUVINEL

Conselheiro

FRANCISCO JOSÉ RAMOS

Conselheiro

IRANY DE CARVALHO JUNIOR

Conselheiro Substituto (Relator)

Presente:

Ministério Público de Contas

PROPOSTA DE DECISÃO Nº 0701/2012-GCSICJ

1 . É possível conceder o reajuste da Categoria,

considerando o piso federal instituído pela Lei Federal nº 11.738 /08, de aplicação compulsória aos entes federados;

4. Na elaboração do ato de adequação do salário da categoria ao piso nacional, o ente deverá observar as obrigações decorrentes dos artigos 16 e 17 da Lei de Responsabilidade Fiscal.

5. Determinações.

I - RELATÓRIO

Do Objeto

Tratam os autos de Consulta formulada pelo Município de São Luiz do Norte, representado pelo Advogado Reginaldo Martins Costa, OAB-GO nº 7.240, conforme mandato procuratório firmado pelo Excelentíssimo Senhor Prefeito Municipal, Carlos Roberto Pereira, CPF (nº ocultado) , acerca da implementação do piso nacional da categoria dos professores do Ensino Fundamental com o seguinte teor:

Esta Administração Municipal requer parecer deste órgão de Controle Externo sobre a possibilidade de conceder o reajuste pleiteado,

2. Explicou a autoridade consulente que no município foi deflagrada greve dos professores e que, em negociação, os representantes da administração municipal argumentaram que a Lei de Responsabilidade Fiscal combinada com a Lei Eleitoral - Lei 9.504 /97 - veda expressamente o aumento de despesa com pessoal nos 180 (cento e oitenta) dias que antecedem o final do mandato do titular do Poder Executivo municipal.

3 Acrescentou, ainda, que o Ministério Público Estadual ajuizou, na Comarca de Uruaçu, na Vara da Fazenda Pública, ação civil pública (Processo nº 201201226052, objetivando a implementação, na folha de pagamento dos servidores da educação básica, os valores referentes ao piso nacional, entendido como R$ 1.451,00 para jornada de 40 horas semanais a todos os professores abrangidos pela Lei Federal nº 11738 /08, bem como as diferenças não pagas retroagindo à data de promulgação da lei que instituiu o piso nacional.

Da instrução primária do feito

4 A Consulta em comento fez-se acrescentar de correspondência ocorrida entre o Sindicato dos servidores públicos e a Secretária Municipal de Saúde, Sra. Cleide Maria da Silva (fls. 4/12), cópia da inicial de ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público Estadual contra o município (fls. 13/21), e expediente enviado ao Prefeito Municipal (fl. 22).

5. Pelo Despacho nº 1192 /2012, de 13/12/2012, a Divisão de Finanças e Contabilidade manifestou-se à Presidência desta Casa informando da desnecessidade de verificar a existência de multas.

6. O Despacho nº 9511 /2012 (fls. 24), da Presidência, encaminhou os autos a este Conselheiro Substituto.

Da manifestação da assessoria jurídica do Consulente

7. No Despacho nº 0684/2012-GCSICJ determinei a abertura de vista excepcional, dada a natureza da matéria, para que o Consulente, se desejasse, apresentasse o indispensável parecer da assessoria técnico/jurídica competente, conforme preceitua o artigo 31,

§ 1º da Lei nº 15.958 /07.

8. Foi, assim, anexado o parecer de fls. 29-36, que conclui:

Diante de todo exposto, concluímos que, ultrapassado o limite temporal previsto no artigo 73 , VIII, da Lei de Eleições, qualquer revisão geral de vencimento dos servidores públicos não poderá exceder à variação inflacionária no período compreendido entre janeiro do mesmo ano e o mês de aprovação da respectiva lei.

Entendemos, contudo, que a Administração Pública municipal poderá conceder reajuste geral aos seus servidores ainda este ano, desde que limitado à variação de indice de inflação oficialmente reconhecido ocorrida entre 1º de janeiro de 2012 e a data da vigência da respectiva lei.

Esta Assessoria Jurídica aconselha a Administração Municipal submeter o presente caso e suas particularidades ao Tribunal de Contas dos Municípios, a fim de se resguardar e nortear pela respectiva orientação daquele órgão de controle externo.

De manifestações anteriores desta Corte

9. A Divisão de Biblioteca e Documentação, pela impulsão do feito decorrente do Despacho nº 3.769 /2012, da Secretaria de Atos de Pessoal, apresentou as seguintes decisões desta Corte sobre a matéria:

AC CON nº 18 /11 - Presidente da Câmara Municipal de Silvânia

EMENTA: Da competência do Poder Legislativo para iniciativa de Projeto de Lei de concessão de reajuste salarial de seus servidores, podendo o reajuste ser concedido a qualquer tempo, desde que respeita a legislação eleitoral e a Lei de Responsabilidade Fiscal.

DATA: 29.06.2011;

AC-CON nº 5900 /10 - Prefeitura Municipal de Alto Paraíso de Goiás EMENTA: Para as eleições de 2010, que são no âmbito estadual e federal, não alcançam o agente público municipal as vedações contidas nos incisos V e VII da Lei nº 9.504 /97, sendo-lhes lícito proceder a implementação do piso salarial nacional para os profissionais do magistério público exigido pela Lei nº 11.738 /08. Circunscrição do pleito.

TCM, 20.10.2010

RC nº 027 /09 - Nova Crixás

EMENTA: Possibilidade de o Executivo deixar de dar aplicação a Lei Municipal que reformula o Plano de Carreira do Magistério, por ferir artigos da LC 101 /00 - Responsabilidade Fiscal - e da Lei 9504 /97 - Lei Eleitoral.

TCM, 05.08.09

RC nº 027 /08 - Cachoeira Alta

EMENTA: Período eleitoral. Possibilidade de concessão de benefícios abono a professores. TCM, 27.08.08

RC nº 010 /05 - Alto Paraíso

EMENTA: Eficácia e validade de Lei Municipal que institui Plano de Carreira de Magistério Público, editada nos 180 dias antes do final do mandato, por não conter defeitos de ordem formal e constitucional em sua edição. O que é considerado ilegal são os atos praticados sob seu amparo por provocar aumento de despesas com pessoal. L.C. nº 101 /00, artigo 21 - Lei de Responsabilidade Fiscal.

TCM, 25.05.05

RC nº 073 /00 - Piranhas

EMENTA: Da possibilidade de concessão de aumento de remuneração de servidores, desde que atendidas as limitações legais impostas pela Lei nº 9.504 /97 - Lei eleitoral, Lei Complementar nº 101 /00 - Lei de Responsabilidade Fiscal, Lei Municipal nº 58/97 e C.F./88, artigo 37, X: legislação salarial vigente: lei específica; incremento real de arrecadação municipal; período de 180 dias anteriores à eleição; o mesmo índice para todos os servidores; proibição de aumento de despesa com pessoal.

RN 001 /00; TCM. 06.09.00

RC nº 069 /00 - Cristalina

EMENTA: Lei municipal que cria Quadro de Carreira, promulgada antes do período proibitivo da Lei Eleitoral, é autoaplicável, se não importar na prática de atos proibitivos durante o período eleitoral. Aumento de despesa com pessoal.

C.F, artigos 30 e 37, X; C.E, artigo 63, XI; Lei Complementar nº 101 /00 - Lei de Responsabilidade Fiscal; RN 001 /00, arts. 20 e 21.

TCM, 30.08.00

RC nº 048 /00 - Mineiros

EMENTA: Ilegalidade de concessão de reajuste salarial com efeito retroativo fora do alcance da lei eleitoral.

Recomposição de perdas salariais ao longo do ano eleitoral, utilizando-se índice oficial do Governo Federal para cálculo da inflação. Recomposição de forma escalonada só mediante lei local.

Proibição de aumento de despesa com pessoal, inclusive com recomposições, nos 180 dias antes do final do mandato, prevista na Lei de Responsabilidade Fiscal.

Concessão de gratificação de função, somente as previstas antes do advento da lei eleitoral.

Lei nº 9.504 /97, artigo 73 , artigo 7º - Lei eleitoral; C.F, artigo 37, X; Lei Complementar nº 101 /00, artigo 21 - Lei de Responsabilidade Fiscal.

TCM, 14.06.00

Manifestação Conclusiva da Unidade Técnica

10. Por intermédio do elucidativo Certificado nº 4.411/2012, de 16/11/2012 (fls. 114/122), a Secretaria de Atos de Pessoal afastou a interferência do caso concreto e, analisando a tese, concluiu:

"Ante o exposto, esta Secretaria manifesta entendimento no sentido de que:

I - seja efetuado juízo positivo de admissibilidade da consulta, uma vez atendidos os pressupostos legais de conhecimento, nos termos do disposto no artigo 31 da Lei nº 15.958 /2007;

II - sob o prisma da Lei de Responsabilidade Fiscal os municípios podem adequar o valor do vencimento dos professores da educação básica ao piso nacional estabelecido nos termos da Lei Federal nº 11.738 /2008, nos 180 dias que antecedem o término do mandato do prefeito tendo em vista que a lei que gerou o direito ao reajuste é anterior ao período de vedação previsto no parágrafo único do artigo 21 da LRF e, ainda, por se tratar de norma cogente, aplicável em todo o território nacional;

III - embora a lei eleitoral estabeleça no inciso VIII, do artigo 73 que no período que de 180 dias que antecede a posse dos eleitos não poderá haver reajustes superiores a recomposição da perda do poder aquisitivo ao longo do ano a eleição, no caso específico do piso nacional dos professores, instituído pela Lei Federal nº 11.738 /08 deverá o titular do Poder respectivo realizar a revisão do vencimento dos professores da educação básica para atender o piso salarial profissional nacional das carreiras do magistério público da educação básica, uma vez que se trata de norma cogente aplicável em todo o território nacional."

Manifestação do Ministério Público de Contas

11. Após, foram encaminhados os autos ao Ministério Público atuante neste Tribunal, que, corroborando e aprimorando o pensamento exarado pela Unidade Técnica, emitiu o Parecer nº 8795/2012 (fls. 123/134), cuja opinião segue:

"Com base nas premissas expostas, a Procuradoria de Contas responde a consulta nos seguintes termos:

I - Os municípios podem adequar o valor do vencimento dos professores da educação básica ao piso nacional estabelecido nos termos da Lei Federal nº 11738 /2008, norma cogente aplicável em todo o território nacional, nos 180 dias que antecedem o término do mandato do prefeito, tendo em vista que a lei que gerou o direito ao reajuste é anterior ao período de vedação previsto no parágrafo único do artigo 21 da LRF e que tal possibilidade não se enquadra na restrição contida no inciso VIII do artigo 73 da Lei Eleitoral.

II - Deve ser comunicado ao Grupo Técnico do TCM/GO a conclusão que for adotada neste processo, com a finalidade de que se avalie quais Resoluções de Consultas acerca da matéria deverão ser revogadas (RC)".

12. É o relatório.

II - FUNDAMENTAÇÃO

Da Legitimidade do Consulente.

13. Despiciendas maiores considerações, tal a contundência das manifestações precedentes, não há dúvidas sobre a legitimidade ativa da parte consulente, por força do artigo 31 da Lei Estadual nº 15.958 /07 ( Lei Orgânica do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás - LOTCM/GO).

14. De igual modo, afastada a incidência das situações do caso concreto, é possível a apreciação da tese, que possui relevância e pertinência temática, além de terem sido cumpridos os requisitos do

§ 1º do artigo 31 da LOTCM/GO.

Da controvérsia

15. Analisando os autos, convirjo com as opiniões emanadas dos órgãos técnico-consultivos desta Casa, compreendendo que a controvérsia se assenta sobre a adequação do salário dos professores ao piso nacional e suas implicações no aumento de despesa no período de 180 dias finais do mandato.

16. Considero, seguindo a cautela emanada da Unidade Técnica e do Ministério Público de Contas, não serem pertinentes para a manifestação desta Corte as inquietações entre a categoria profissional e a administração municipal, em respeito à autonomia do ente federado, bem como a ação movida pelo Ministério Público Estadual, cuja decisão é da competência do Poder Judiciário.

Da Constituição Federal

17. O piso salarial está previsto no artigo 206 do texto fundamental, originalmente no inciso V e, com a alteração promovida pela Emenda Constitucional nº 53 , tem assento no inciso VIII:

Art. 206. O ensino será ministrado com base nos seguintes princípios:

(...)

VIII - Piso salarial profissional nacional para os profissionais da educação escolar pública, nos termos de lei federal.

Da Lei nº 11.738 /2008

18. A lei numerada em epígrafe foi publicada no dia 17/7/2008. Ela regulamentou a alínea "e" do inciso III do artigo 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT)2, modificado pela Emenda Constitucional nº 53 /2006, e, cumprindo o inciso VIII do artigo 206 da Carta Constitucional, instituiu o piso nacional dos profissionais do magistério público da educação básica:

Art. 1º Esta Lei regulamenta o piso salarial profissional nacional para os profissionais do magistério público da educação básica a que se refere a alínea V do inciso III do caput do artigo 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.

Art. 2º O piso salarial profissional nacional para os profissionais do magistério público da educação básica será de R$ 950,00 (novecentos e cinquenta reais) mensais, para a formação em nível médio, na modalidade Normal, prevista no artigo 62 da Lei nº 9.394 , de 20 de dezembro de 1996, que estabelece as diretrizes e bases da educação nacional.

§ 1º O piso salarial profissional nacional é o valor abaixo do qual a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios não poderão fixar o vencimento inicial das Carreiras do magistério público da educação básica, para a jornada de, no máximo, 40 (quarenta) horas semanais.

§ 2º Por profissionais do magistério público da educação básica entendem-se aqueles que desempenham as atividades de docência ou as de suporte pedagógico à docência, isto é, direção ou administração, planejamento, inspeção, supervisão, orientação e coordenação educacionais, exercidas no âmbito das unidades escolares de educação básica, em suas diversas etapas e modalidades, com a formação mínima determinada pela legislação federal de diretrizes e bases da educação nacional.

§ 3º Os vencimentos iniciais referentes às demais jornadas de trabalho serão, no mínimo, proporcionais ao valor mencionado no caput deste artigo.

2. Artigo 60 Até o 14 (décimo quarto) ano a partir da promulgação desta Emenda Constitucional, os Estados, Distrito Federal e os Municípios destinarão parte dos recursos a que se refere o caput do artigo 212 da Constituição Federal à manutenção e desenvolvimento da educação básica e à remuneração condigna dos trabalhadores da educação, respeitadas as seguintes disposições:

III - Observadas as garantias estabelecidas nos incisos I. II, III e IV do caput do artigo 208 da Constituição Federal e as metas de universalização da educação básica estabelecidas no Plano Nacional de Educação, a lei disporá sobre:

(...)

e) prazo para fixar, em lei especifica, piso salarial profissional nacional para os profissionais do magistério público da educação básica;

§ 4º Na composição da jornada de trabalho, observar-se-á o limite máximo de 2/3 (dois terços) da carga horária para o desempenho das atividades de interação com os educandos.

§ 5º As disposições relativas ao piso salarial de que trata esta Lei serão aplicadas a todas as aposentadorias e pensões dos profissionais do magistério público da educação básica alcançadas pelo artigo 7º da Emenda Constitucional nº 41 , de 19 de dezembro de 2003, e pela Emenda Constitucional nº 47 , de 5 de julho de 2005.

19. O artigo 3º da lei estabeleceu a forma como os entes federados deveriam agir para atingir o piso estipulado, o qual, na data de publicação, era de R$ 950,00 (novecentos e cinquenta reais):

Art. 3º O valor de que trata o artigo 2º desta Lei passará a vigorar a partir de 01 de janeiro de 2008, e sua integralização, como vencimento inicial das Carreiras dos profissionais da educação básica pública, pela União. Estados, Distrito Federal e Municípios será feita de forma progressiva e proporcional, observado o seguinte:

I - (VETADO):

II - A partir de 01 de janeiro de 2009, acréscimo de 2/3 (dois terços) da diferença entre o valor referido no artigo 2º desta Lei, atualizado na forma do artigo 5º desta Lei, e o vencimento inicial da Carreira vigente:

III - A integralização do valor de que trata o artigo 2º desta Lei, atualizado na forma do artigo 5º desta Lei, dar-se-á a partir de 01 de janeiro de 2010, com o acréscimo da diferença remanescente.

§ 1º A integralização de que trata o caput deste artigo poderá ser antecipada a qualquer tempo pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios.

§ 2º Até 31 de dezembro de 2009, admitir-se-á que o piso salarial profissional nacional compreenda vantagens pecuniárias, pagas a qualquer título, nos casos em que a aplicação do disposto neste artigo resulte em valor inferior ao de que trata o artigo 2º desta Lei, sendo resguardadas as vantagens daqueles que percebam valores acima do referido nesta Lei,

20. O dispositivo estipula que o piso deveria ser atingido de forma progressiva e proporcional. Dois terços da diferença entre o salário então vigente na Unidade Federativa e o estipulado na lei deveriam ser implementados a partir de 01 de janeiro de 2009.

21. A integralização do restante da diferença deveria ocorrer a partir de 01 de janeiro de 2010. É dispositivo de aplicação compulsória aos entes federados, como ementou o Colendo Tribunal de Justiça do Estado de Goiás:

DUPLO GRAU DE JURISDIÇÃO. APELAÇÃO. AÇÃO DE COBRANÇA. 1 . ASSISTÊNCIA JUDICIÁRIA. DEFERIMENTO INITIO LITIS. PRECLUSÃO CONSUMATIVA. Deferida, initio litis, a assistência judiciária para a autora, e deixando o requerido de impugnar a concessão do benefício na primeira oportunidade de pronunciamento nos autos do processo, tem-se por operada a preclusão consumativa sobre a matéria. 2. SERVIDORA PÚBLICA MUNICIPAL. REAJUSTE DE VENCIMENTO. PISO SALARIAL PROFISSIONAL NACIONAL. LEI Nº 11.738 /08. MAGISTÉRIO PÚBLICO DA EDUCAÇÃO BÁSICA. DIREITO DE ATUALIZAÇÃO SALARIAL COM BASE NA LEI FEDERAL E EM TABELA DO MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO E CULTURA. O regramento contido na Lei nº 11.738 /2008, que instituiu o piso salarial profissional nacional do magistério público, é de observância obrigatória por todos os entes políticos da federação. Logo, o piso salarial ali consignado deve ser aplicado a todos os professores da educação básica, corrigido todos os anos, de conformidade com os índices constantes de Tabela expedida pelo MEC, apurados de acordo com os comandos da Lei nº 11.494 /2007 (FUNDEB). REMESSA APRECIADA. APELO CONHECIDO E DESPROVIDO. SENTENÇA CONFIRMADA.

(TJGO, DUPLO GRAU DE JURISDIÇÃO 79545-45.2011.8.09.0152, Rel. DR(A). MARCUS DA COSTA FERREIRA, 6A CAMARA CIVEL, julgado em 06/11/2012, DJe 1187 de 20/11/2012).

Da Lei de Responsabilidade Fiscal

22. O artigo 21 da Lei Complementar nº 101 /00, estabelece:

Art. 21. É nulo de pleno direito o ato que provoque aumento da despesa com pessoal e não atenda:

I - As exigências dos artigos 16 e 17 desta Lei Complementar, e o disposto no inciso XIII do artigo 37 e no

§ 1º do artigo 169 da Constituição;

II - O limite legal de comprometimento aplicado às despesas com pessoal inativo.

Parágrafo único. Também é nulo de pleno direito o ato de que resulte aumento da despesa com pessoal expedido nos cento e oitenta dias anteriores ao final do mandato do titular do respectivo Poder ou órgão referido no artigo 20.

23. O caput do artigo transcrito impõe ao ato administrativo que aumente a despesa com pessoal, sob pena de nulidade absoluta, a obrigação de atender aos seguintes dispositivos:

Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de:

I - Estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subsequentes;

II - Declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias.

Art. 17. Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios.

§ 1º Os atos que criarem ou aumentarem despesa de que trata o caput deverão ser instruídos com a estimativa prevista no inciso I do artigo 16 e demonstrar a origem dos recursos para seu custeio.

§ 2º Para efeito do atendimento do

§ 1º, o ato será acompanhado de comprovação de que a despesa criada ou aumentada não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo referido no

§ 1º do artigo 4º, devendo seus efeitos financeiros, nos períodos seguintes, ser compensados pelo aumento permanente de receita ou pela redução permanente de despesa.

§ 3º Para efeito do

§ 2º, considera-se aumento permanente de receita o proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.

§ 4º A comprovação referida no

§ 2º, apresentada pelo proponente, conterá as premissas e metodologia de cálculo utilizadas, sem prejuízo do exame de compatibilidade da despesa com as demais normas do plano plurianual e da lei de diretrizes orçamentárias.

§ 5º A despesa de que trata este artigo não será executada antes da implementação das medidas referidas no

§ 2º, as quais integrarão o instrumento que a criar ou aumentar.

§ 6º O disposto no

§ 1º não se aplica às despesas destinadas ao serviço da dívida nem ao reajustamento de remuneração de pessoal de que trata o inciso X do artigo 37 da Constituição

§ 7º Considera-se aumento de despesa a prorrogação daquela criada por prazo determinado.

24 Duas espécies de atos nulos de pleno direito podem emergir da LRF, no artigo 21 e seu parágrafo único:

a) os que não atenderem aos requisitos dos artigos 16 e 17 da lei;

b) os que forem expedidos nos 180 dias que antecedem o final do mandato.

25. A consulta delimita o objeto aos 180 dias finais do mandato. Resta saber que ato deve ser considerado, se do texto federal ou do ente federado.

26. Sobre isso, creio que a Unidade Técnica e o Ministério Público já se debruçaram suficientemente e concluíram, de forma clara, que o ato gerador da despesa, na análise em objeto, é a Lei Federal nº 11.738 /2008. Qualquer ato municipal que institua o Plano, ainda que realizado no período, constitui mero cumprimento da legislação federal.

27. É oportuno transcrever, sob esse pormenor, trecho da aprofundada pesquisa realizada pelo Ministério Público de Contas:

No particular, calha colacionar escólio do abalizado magistério da culta professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro, nestes termos:

A intenção do legislador com a norma do parágrafo único foi impedir que, em fim de mandato, o governante pratique atos que aumentem o total da despesa com pessoal, comprometendo o orçamento subsequente ou até mesmo superando o limite imposto pela lei, deixando para o sucessor o ônus de adotar as medidas cabíveis para alcançar o ajuste. O dispositivo, se fosse entendido como proibição indiscriminada de qualquer ato de aumento de despesa, inclusive atos de provimento, poderia criar situações insustentáveis e impedir a consecução de fins essenciais, impostos aos entes públicos pela própria Constituição (Maria Sylvia Zanella Di Pietro. Artigos 18 a 28, in Comentários à Lei de Responsabilidade Fiscal. Organizadores: Ives Gandra Da Silva Martins e Carlos Valder Do Nascimento. São Paulo: Saraiva, 2001, p. 155).

Nesse sentido, o Tribunal de Contas do Rio Grande do Sul, atendendo à consulta formulada, manifestou-se sobre a matéria por meio do Parecer nº 51/2012, aprovado pelo Tribunal Pleno à unanimidade, em sessão de 01.08.2001:

Será, portanto, essencial para a prática, pelo gestor público, de atos que impliquem em aumento das despesas com pessoal, no período previsto no parágrafo único do artigo 21 da LRF, que tais atos consistam em mera concretização de anterior comando legal, além de necessários ao cumprimento, pelo administrador, de seu dever de não paralisar a administração pública. (Parecer nº 51/2001-Processos 5.010-02.00/01-6 e 4.971-02.00/01-6). Negritamos.

Considerando que não há como esgotar a matéria, foram elencadas no referido parecer, a título exemplificativo, algumas situações entendidas como praticáveis, mesmo que impliquem aumento de despesa, no período de vedação previsto no parágrafo único do artigo 21 da LRF:

1) Provimento de cargos efetivos vagos, preexistentes, quer em substituição de servidores inativos, falecidos, exonerados, ou seja qual for a causa da vacância;

2) Provimento de cargos efetivos vagos, seja qual for a causa da vacância, inclusive por vagas que venham a ser concretizadas no período de vedação, desde que a respectiva autorização legislativa para sua criação tenha sido encaminhada, pelo titular de Poder ou órgão competente, ao Poder Legislativo, antes do início daquele prazo e, isto, porque a demora, aqui, cabe ao Legislativo, não se podendo, por isso, imputar ao administrador ilegitimidade para a prática de tais atos;

(...)

14) Concessão de revisão salarial geral anual aos servidores públicos, prevista no inciso X do artigo 37 da Constituição Federal , desde que existente política salarial prévia;

15) Não é admissível, contudo, a concessão de reajustes salariais setorizados por categorias, instituído no período de vedação;

16) Concessão de aumentos salariais previstos em norma legal editada anteriormente ao período de vedação, com repercussão, nele, de parcelas determinadas na respectiva lei reguladora." (Parecer nº 51/2001 - Processos 5.010-02.00/01-6 e 4.971-02.00/01-6). Negritamos.

A Corte de Contas Paranaense, em atendimento a consulta formulada, manifestou-se na mesma linha do Tribunal de Contas do Rio Grande do Sul, assim estabelecendo:

"Ementa: Atos involuntários e automáticos. Consulta. Promoções e adicionais previstos de implantação automática na legislação municipal, efetuadas nos 180 dias finais do mandato do Prefeito, que resultem em aumento de despesa, podem ser efetuadas, por revestirem-se de legalidade e não afrontarem dispositivos legais pertinentes à matéria. (Sessão de 24.01.2001, Resolução nº 415 /01-TC, Relator Conselheiro Nestor Baptista).

Não destoa deste entendimento o Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso e de Minas Gerais:

"Ementa; Consulta referente a exata compreensão do contido no Parágrafo Único do artigo 21 da Lei de Responsabilidade Fiscal.

Vistos, relatados e discutidos os autos do Processo nº 7.789-5/2005

ACORDAM os senhores conselheiros do Tribunal de Contas, por unanimidade, acompanhando o voto do conselheiro relator e acolhendo o Parecer nº 1.443/2005, da Procuradoria de Justiça, em conhecer da presente consulta, e, no mérito, responder a proposição do consulente de que é possível o provimento de cargos, efetivos ou em comissão, dentro de período de 180 (cento e oitenta) dias que antecedem o fim do mandato do titular do Poder ou órgão, desde que respaldado em ato (lei, decreto, edital de concurso) editado antes deste período, observadas as condições previstas no artigo 22, Parágrafo Único, inciso IV, da Lei de Responsabilidade Fiscal remetendo-se fotocópia do relatório e voto do relator, ao consulente." (TCE-MT, Processo nº 77895/2005, Decisão nº 880/2005, Julgamento em 28.06.2005 e publicação em 05.07.05).

"Ementa: A matéria cinge-se à inteligência do disposto no parágrafo único do artigo 21 da Lei de Responsabilidade Fiscal, Lei Complementar nº 101 /2000, bem como no artigo 73 da Lei Eleitoral, Lei nº 9.504 /97. O artigo 21 da Lei de Responsabilidade Fiscal coíbe o aumento de despesa sob pena de nulidade do ato, mas se a despesa já estiver prevista anteriormente nas leis orçamentárias, não há que se falar em aumento de despesa. Trata-se do instituto da previsão da despesa com sua respectiva receita. Disposição encontrada de maneira diversa no artigo 73 da Lei Eleitoral, que prevê vedação de realização de concurso público nos noventa dias que antecedem o pleito até a posse dos eleitos. Impossibilidade de aplicação de forma literal dos dispositivos mencionados. Necessidade de manutenção dos atos que resultam em solução de continuidade da administração pública ou mesmo daqueles que garantem o exercício de situações autorizadas nas leis orçamentárias. Inadmissão de norma inferior prescrever limitação que possa obstaculizar a continuidade do serviço essencial resultante de obrigação do Estado imposta pela Constituição da República." (TCE-MG, Consulta nº 758.478, Relator Conselheiro Eduardo Carone Costa, sessão do dia 10.09.08).

28. Assim, sob o aspecto temporal preconizado no parágrafo único do artigo 21 da LRF, desde que observe as exigências dos artigos 16 e 17, a simples adequação ao piso, que decorre de lei federal de aplicação nacional, mesmo que aumente a despesa com pessoal, será válida, na esteira da doutrina majoritária e da jurisprudência das Cortes de Contas no País.

Da Lei 9.504 /97

29. A lei que normatiza as eleições também dita regras específicas sobre despesas em período eleitoral. Estabelece o seu artigo 73:

Art. 73. São proibidas aos agentes públicos, servidores ou não, as seguintes condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais:

(...)

VIII - Fazer, na circunscrição do pleito, revisão geral da remuneração dos servidores públicos que exceda a recomposição da perda de seu poder aquisitivo ao longo do ano da eleição, a partir do início do prazo estabelecido no artigo 7º desta Lei e até a posse dos eleitos.

30. Complementando os posicionamentos que me antecederam, compreendo que esse dispositivo não se aplica à hipótese aventada na tese desta Consulta, pois:

a) a revisão geral anual atinge, indistintamente, a todos os servidores do ente federado, conforme previsão do artigo 37, X da Carta Magna;

b) o escopo da Lei 11.738 /08 é a "... instituição do piso salarial profissional para os profissionais do magistério público da educação básica (texto da ementa), que engloba apenas uma categoria profissional;

c) a Lei nº 11.738 /08 somente autorizou aos entes federados cogitar do melhor momento para implementação do piso até o dia 1/1/2010 (artigo 3º, III), a partir de quando se tornou obrigatória a integralização de 100% da diferença entre o piso legal e o praticado pelo ente até então;

d) a instituição tardia do piso, mesmo em desobediência ao texto legal, não implica a incidência da norma restritiva na Lei eleitoral; trata-se apenas de incidente temporal provocado pela inércia dos administradores para cumprir a lei.

31. A jurisprudência do Tribunal Superior Eleitoral, eleita pelo MPC, estabelece com clareza lapidar a diferença entre os dois institutos:

A aprovação, pela via legislativa, de proposta de reestruturação de carreira de servidores não se confunde com revisão geral de remuneração e, portanto, não encontra obstáculo na proibição contida no artigo 73 , inciso VIII, da Lei nº 9.504 , de 1997.

(CONSULTA nº 772, Resolução nº 21054 de 02/04/2002, Relator (a) Min. FERNANDO NEVES DA SILVA, Publicação: DJ - Diário de Justiça, Data 12/08/2002, Página 120 RJTSE - Revista de Jurisprudência do TSE, Volume 13, Tomo 3, Página 345).

Das Considerações finais

32. Diante do exposto, convirjo com as opiniões dos órgãos técnico-consultivos que me precederam, conforme mencionei nos parágrafos 28 e 30 desta Proposta, para responder ao Consulente que:

a) é possível conceder o reajuste pleiteado,

considerando o piso federal aprovado no início do ano, submetendo-o à aprovação legislativa, pois não há incidência da vedação constante do inciso VIII do artigo 73 da Lei Federal nº 9.504 /97;

b) a vedação contida no parágrafo único do artigo 21 da Lei de Responsabilidade Fiscal não se aplica à hipótese da consulta, uma vez que a Lei nº 11.738 /08, que instituiu o piso da categoria, é de aplicação compulsória e foi publicada antes dos 180 dias finais do mandato do Consulente;

c) na elaboração do ato de adequação do salário da categoria ao piso nacional, o ente deverá observar as obrigações decorrentes dos artigos 16 e 17 da Lei de Responsabilidade Fiscal.

33. De igual modo, concordo com o Ministério Público de Contas, no sentido de que seja acionado o Grupo Técnico para avaliação das eventuais decisões formuladas em consultas que poderão ser revogadas.

III - PROPOSTA DE DECISÃO

34. Ante todo o reportado, amparado na fundamentação supra, e convergindo com as manifestações da Secretaria de Atos de Pessoal e do representante do Ministério Público de Contas, nos termos do artigo 85,

§ 1º da Lei nº 15.958 /2007, com Redação acrescida pela Lei nº 17.288 /2011, artigo 83 do Regimento Interno, regulamentado pela Resolução Administrativa nº 232 /2011, cujo artigo 6º, IV foi disciplinado pela Portaria nº 557 /2011, proponho que este Colendo Pleno adote a minuta de Acórdão que submeto à sua deliberação.

Gabinete do Conselheiro Substituto Irany de Carvalho Júnior, Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás, em Goiânia, os 22 de novembro de 2012.

IRANY DE CARVALHO JUNIOR

Conselheiro Substituto Relator

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