Acórdão Consulta nº 10/2013

ACÓRDÃO CONSULTA Nº 10, DE 19 DE JUNHO DE 2013.

Consulta. Questionamento quanto à possibilidade de instituir o Fundo Especial da Câmara com as economias dos duodécimos recebidos da Prefeitura para o custeio das despesas do exercício

Preenchimento dos requisitos de admissibilidade, independência dos poderes. Autonomia do Poder Legislativo para fixar suas despesas, com as limitações do Artigo 29-A da Constituição Federal . Possibilidade de criação do Fundo Especial, desde que atendidas as diretrizes previstas na Lei 4.320 /64 e na Constituição Federal .

VISTOS, relatados e discutidos os presentes autos,

ACORDA o Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás, pelos membros integrantes de seu Colegiado, diante das razões expostas pelo Relator na Proposta de Decisão nº 206/2013 - GABVJ:

1 . Conhecer da presente consulta, uma vez preenchidos os pressupostos legais previstos no Artigo 31 da Lei nº 15.958 /2007 e Artigo 199 do Regimento Interno do TCM/GO;

2. Responder os questionamentos do consulente nos seguintes termos:

2.1. Não há qualquer vedação legal, sendo consequentemente possível a instituição de Fundo Especial da Câmara Municipal com as economias dos duodécimos recebidos da Prefeitura, para o custeio das despesas do exercício, desde que respeitadas as seguintes diretrizes:

2.2. O fundo especial deverá ser instituído mediante lei específica, nos termos do Artigo 167, IX da Constituição Federal , bem como Artigo 71 da Lei 4.320 /64, e terá como gestor o Presidente do Legislativo;

2.3. Os recursos do fundo não poderão ser utilizados com despesas de custeio, orçamentárias ou extraorçamentárias de qualquer categoria econômica, e nem com o custeio de despesas de pessoal e acessórias, inclusive o pagamento de remuneração de agentes políticos;

2.4. O fundo somente poderá ser instituído para a construção da sede da Câmara Municipal, e quando os custos dela decorrentes não puderem ser suportados dentro do limite anual de gastos fixados no Artigo 29-A da Carta Magna, no mesmo exercício do respectivo repasse;

2.5. A aplicação dos recursos do fundo será efetivada mediante programa previsto na Lei de Orçamento ou incluído na forma de créditos adicionais, nos termos do Artigo 72 da Lei 4.320 /64;

2.6. O fundo não terá natureza executora, nem personalidade contábil independente, e sua prestação de contas será englobada nas contas do Poder Legislativo, ficando sua vigência limitada ao cumprimento do objeto de sua criação;

2.7. O fundo será extinto depois de concluído o objeto motivador de sua criação, a construção da sede da Câmara Municipal, realizando-se a devolução da sobra de recursos ao Poder Executivo do Município;

2.8. Os recursos financeiros do fundo serão controlados por código de fonte cujo dígito indicará o grupo das fontes/destinação de recursos 2, nos termos do anexo VII da RN nº 07 /08, deste TCM;

2.9. O valor da economia de recursos utilizado ny^onstiral^o ílº/ fundo, para efeito da verificação do limite de gastos estabelecidos para o Poder Legislativo no Artigo 29-A da Constituição Federal , será considerado apenas no exercício do repasse do respectivo duodécimo;

2.10. No processo de formalização do fundo deverão estar contidos elementos mínimos de motivação, a saber: plano de investimentos compatível com as Leis do Plano Plurianual e Diretrizes Orçamentárias; demonstração de viabilidade; projetos técnicos e pareceres técnicos e jurídicos;

2.11. O momento do eventual procedimento licitatório, visando a contratação para a execução da obra deve ser planejado adequadamente, em atendimento aos princípios da economicidade e da eficiência, de maneira que os recursos sejam suficientes para concluir a obra sem interrupção e num prazo razoável e coerente com seu porte.

Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás, em Goiânia, aos 19 de junho de 2013.

Cons. MARIA TERESA F. GARRIDO

Presidente

Participantes

Cons. VIRMONDES CRUVINEL

Cons. SEBASTIÃO MONTEIRO

Cons. HONOR CRUVINEL DE OLIVEIRA

Cons. FRANCISCO JOSÉ RAMOS

Cons. DANIEL GOULART

Cons. NILO RESENDE

Cons. Subst. VASCO C. A. JAMBO

(Relator, não votante)

Fui presente:

Ministério Público de Contas

PROPOSTA DE DECISÃO Nº 206/2013 - GABVJ

EMENTA: Consulta. Questionamento quanto à possibilidade de instituir o Fundo Especial da Câmara com as economias dos duodécimos recebidos da Prefeitura para o custeio das despesas do exercício

Preenchimento dos requisitos de admissibilidade. Independência dos poderes. Autonomia do Poder Legislativo para fixar suas despesas, com as limitações do Artigo 29-A da Constituição Federal . Possibilidade de criação do Fundo Especial, desde que atendidas as diretrizes previstas na Lei 4.320 /64 e na Constituição Federal .

1 . Cuidam os presentes autos de consulta formulada pelo Sr. Ricardo de Oliveira Carneiro, Presidente do Poder Legislativo do Município de Ipameri, solicitando o posicionamento desta Corte acerca da possibilidade de instituir o Fundo Especial da Câmara com as economias dos duodécimos recebidos da Prefeitura para o custeio das despesas do exercício, nos termos do Artigo 71 da Lei Federal nº 4.320 /64.

2. Os autos foram instruídos com o Projeto de Lei Complementar nº 01 /12 (fls. 02/06), que institui o Fundo Especial da Câmara Municipal de Ipameri - FECMI, bem como o Parecer Jurídico (fls. 10/15), no qual a assessoria jurídica entendeu que é possível a criação de fundo com as economias dos duodécimos.

3. Através do Despacho nº 367/12 (fls. 16), os autos foram encaminhados â Divisão de Documentação e Biblioteca, a qual informou que não há registro de consulta respondida sobre o tema constante nos autos, consoante Despacho nº 83/12 (fls. 17).

I - DA MANIFESTAÇÃO DA SECRETARIA DE CONTROLE EXTERNO

4. Encaminhados os autos à Secretaria de Contas Mensais de Gestão, esta exarou o Parecer nº 003/12 (fls. 18/24), com o seguinte entendimento:

Alçado à categoria de cláusula pétrea, segundo o Artigo 60,

§ 4º, inc. III da Lei Fundamental, outra não é a orientação senão a de aplicar o princípio da separação dos Poderes, por simetria, também aos Estados e Municípios. Nesse sentido, os artigos 25 e 29 da Carta Política prelecionam:

(...)

No âmbito dos Municípios, sabe-se que o Governo é constituído apenas de Poder Executivo, exercido pelo Prefeito, substituído em seus impedimentos pelo Vice-Prefeito e auxiliado por seus Secretários Municipais, e de Poder Legislativo, exercido pela Câmara dos Vereadores. Poderes estes, como dito anteriormente, independentes e harmônicos.

Num segundo momento, buscam-se no Direito Financeiro e Orçamentário informações importantes para o deslinde da questão.

Um dos princípios regentes desse campo doutrinário diz respeito á unidade de orçamento. Pelo princípio da Unidade, deve haver somente um orçamento para o exercício financeiro, evitando-se, dessa forma, orçamentos paralelos.

Entretanto, tal norma principiológica deve ser entendida sob um conceito de totalidade, que possibilita a coexistência de múltiplos orçamentos na Lei Orçamentária Anual, quais sejam: os orçamentos fiscal, de investimento e da seguridade social.

(...)

A consolidação dos orçamentos em uma só lei objetiva proporcionar ao governo uma visão geral do conjunto das finanças públicas. Nesse contexto, é importante trazer a lume o princípio da Universalidade, outra norma orçamentária, que estabelece a necessidade do orçamento abranger todas as receitas e as despesas, a fim de esclarecer o programa de trabalho de governo que compreende as ações da administração direta e indireta e do Legislativo.

É importante ressaltar, por oportuno, que a Câmara dos Vereadores, normalmente, não faz previsão anual de receitas em seu orçamento, já que é sustentada exclusivamente com os recursos financeiros arrecadados pelo Executivo Municipal.

Em verdade, a Câmara fixa tão somente as suas despesas, devendo obedecer, por imperativo, os limites de gastos fixados, sobretudo, no Artigo 29-A da Magna Carta, nos termos a seguir:

(...)

E mais, segundo o Artigo 168 da Lei Maior, os recursos financeiros destinados ao Legislativo Municipal, para fazer face as suas despesas mensais previstas em seu orçamento, devem ser liberados até o dia 20 (vinte) de cada mês.

Detendo autonomia para gerir esses recursos financeiros que lhe são garantidos e repassados mensalmente, entende-se que a Câmara dos Vereadores se enquadra na classificação de unidade gestora do orçamento da administração pública municipal.

Essa responsabilidade da Câmara,

considerando que a liberação de recursos é representada pelo repasse de valor em espécie, deverá ficar salientada na contabilidade geral da Prefeitura, até que as referidas demonstrações sejam remetidas para fins de baixa.

(...)

Como se não bastassem os fundamentos supramencionados, deve-se atentar, num terceiro momento, para o fato de que a devolução de sobra referente ao duodécimo pelo Legislativo ao Executivo não está prevista em lei, o que retira o caráter impositivo da ação.

(...)

Sendo assim, não há que se falar em obrigatoriedade de devolução de saldo em caixa, no final do exercício financeiro, por parte da Câmara dos Vereadores ao Executivo Municipal, tendo em vista o princípio da separação dos Poderes, que prescreve a independência e autonomia do Legislativo para gerenciar os recursos financeiros que lhe são repassados mensalmente e o princípio da Legalidade.

Corroborando esse entendimento, HERALDO DA COSTA REIS, em um trecho de sua obra Relações Financeiras Câmara, prescreve:

(...) 08 valores monetários apurados em caixa, no encerramento do exercício, na Câmara Municipal, identificados como saldo financeiro da execução do programa de trabalho no âmbito deste órgão, podem ser entregues ao Executivo Municipal a fim de integrar o saldo final da Tesouraria na Prefeitura.

(grifo acrescentado)

Destarte, depreende-se do exposto acima, respondendo o questionamento trazido aos autos pelo consulente, que há sim a possibilidade do Poder Legislativo constituir Fundo Especial da Câmara Municipal com as economias dos recursos recebidos para o custeio das despesas do exercício, desde que mediante lei específica, em consonância com o disposto nos artigos 167, Inc. IX, da CF/88 e 71 da Lei nº 4.320 /64, in verbis:

Art. 167. São vedados:

(...)

IX - A instituição de fundos de qualquer natureza, sem prévia autorização legislativa;

(...)

Art. 71. Constitui fundo especial o produto de receitas especificadas que por lei se vinculam à realização de determinados objetivos ou serviços, facultada a adoção de normas peculiares de aplicação.

Todavia, o dinheiro do fundo constituído na forma supra não poderá ser utilizado com despesas de custeio ou extra orçamentárias, intraorçamentárias de qualquer categoria econômica, e nem com o custeio de despesas de pessoal e acessórias, de quaisquer naturezas, inclusive com o pagamento de remuneração de agentes políticos.

As receitas do fundo somente poderão ser utilizadas, em obediência ao que preleciona a Resolução Administrativa nº 66 /09 deste Tribunal - que aprovou o Manual de Avaliação das Contas Mensais de Gestão alusivas ao Poder Legislativo - para a construção da sede da Câmara Municipal, cuja realização não seja absorvida no limite anual de gastos fixado no Artigo 29-A da Carta Política e nem o limite assegurado comportaria o gasto num único exercício orçamentário, não havendo justificativa para a retenção da sobra fora destas premissas.

Fundamentar-se-á, a criação do fundo com os recursos dos saldos do exercício, em processo devidamente formalizado, com os elementos mínimos de motivação, a seguir expostos:

I - Plano de investimento compatível com as Leis do Plano Plurianual e de Diretrizes Orçamentárias;

II - Demonstração da viabilidade;

III - Projetos técnicos; e

IV - Pareceres técnicos e jurídicos.

Ressalta-se, ainda, que a aplicação das receitas do fundo será efetivada mediante programa previsto na Lei de Orçamento ou incluído na forma de créditos adicionais especiais.

O fundo referido não terá natureza executora, nem personalidade contábil independente, sendo representado por conta bancária no ativo circulante da Câmara Municipal, ficando, a vigência,

limitada ao cumprimento do objeto de sua criação.

Os recursos financeiros do fundo serão controlados por código de fonte cujo dígito indicará o grupo das fontes/destinação de recursos 2, conforme anexo

VII - da Resolução Normativa nº 007 /08 do TCM/GO, arrecadação do exercício anterior, da estrutura da tabela de fontes.

O valor da economia de recursos utilizado na constituição do fundo financeiro será considerado para efeito da verificação do limite de gastos estabelecidos para o Poder Legislativo no Artigo 29-A da Carta Magna, apenas no exercício do repasse financeiro.

Por fim, o fundo financeiro não terá prazo de duração indeterminado, sendo extinto depois de concluído o objeto justificador de sua criação, mediante devolução da sobra ao Poder Executivo do Município.

Ante o exposto,

Opina, esta Secretaria de Contas Mensais de Gestão, pela possibilidade de se instituir Fundo Especial da Câmara Municipal, mediante lei específica, com as economias dos duodécimos recebidos da Prefeitura para o custeio das despesas do exercício, desde que respeitadas as orientações dispostas acima.

II - DA MANIFESTAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO DE CONTAS

5. Encaminhados os autos à Procuradoria de Contas, esta corroborou o entendimento da unidade técnica, nos termos do Parecer nº 9363/12 (fls. 24-verso).

6. É o Relatório.

III - DA PROPOSTA DE DECISÃO

7 . Preliminarmente, verifica-se que a presente consulta atende aos requisitos previstos nos artigos 199 e 200 do RITMC, merecendo, portanto, ser conhecida.

8. Cumpre ressaltar, todavia, que a resposta à consulta será dada em tese, nos termos do Artigo 199,

§ 3º do Regimento Interno desta Corte de Contas, sendo que não se adentrará na questão relativa á Lei Complementar Municipal nº 01 /12, que institui o Fundo Especial da Câmara Municipal de Ipameri.

9. Quanto ao mérito, esta Relatoria corrobora o entendimento da unidade técnica na íntegra, no sentido da possibilidade de instituição de fundo pela Câmara Municipal com economias do duodécimo.

10. De acordo com Cretella Júnior, fundo "é a reserva, em dinheiro, ou patrimônio líquido, constituído de dinheiro, bens ou ações, afetado pelo Estado, a determinado fim"¹

11. Os fundos especiais são instrumentos de gestão financeira dos quais lançam mão os administradores públicos para realizarem determinados objetivos da Administração Pública, ligados à política econômica, social, administrativa ou à manutenção de serviços ou órgãos públicos, que exigem um tratamento diverso do aplicável ás demais atividades.

12. A matéria em análise vem disciplinada na Lei 4.320 /64, em seus artigos 71 a 74, que assim dispõem:

Art. 71. Constitui fundo especial o produto de receitas especificadas que por lei se vinculam à realização de determinados objetivos ou serviços, facultada a adoção de normas peculiares de aplicação.

Art. 72. A aplicação das receitas orçamentárias vinculadas a turnos especiais far-se-á através de dotação consignada na Lei de Orçamento ou em créditos adicionais.

Art. 73. Salvo determinação em contrário da lei que o instituiu, o saldo positivo do fundo especial apurado em balanço será transferido para o exercício seguinte, a crédito do mesmo fundo.

Art. 74. A lei que instituir fundo especial poderá determinar normas peculiares de controle, prestação e tomada de contas, sem de qualquer modo, elidir a competência específica do Tribunal de Contas ou órgão equivalente.

13. Nestes termos, levando em consideração a separação dos poderes e a autonomia do Poder Legislativo para fixar suas despesas, desde que obedecidos os limites fixados no Artigo 29-A da Constituição Federal , conclui-se que não há impedimento legal para a instituição de fundo especial pela Câmara com as economias do duodécimo, devendo ser observadas as limitações elencadas no Parecer nº 003/2012 (fls. 18/24), exarado pela unidade técnica.

14. Diante do exposto, corroborando a manifestação da Secretaria de Controle Externo, amparado na fundamentação supra, nos termos do artigo 85,

§ 1º da Lei nº 15.958 /2007, com Redação acrescida pela Lei nº 17.288 /2011, artigo 83 do Regimento Interno, regulamentado pela Resolução Administrativa nº 232 /2011, e em conformidade com a Portaria nº 557/2011 que disciplina a aplicação do inciso IV do artigo 6º da referida Resolução Administrativa nº 232 /2011, propõe:

14.1. Conhecer da presente consulta, uma vez preenchidos os pressupostos legais previstos no Artigo 31 da Lei nº 15.958 /2007 e Artigo 199 do Regimento Interno do TCM/GO;

14.2. Responder os questionamentos do consulente nos seguintes termos:

14.2.1. É possível a instituição de Fundo Especial da Câmara Municipal com as economias dos duodécimos recebidos da Prefeitura para o custeio das despesas do exercício, desde que respeitadas as seguintes diretrizes:

14.2.1.1. O fundo especial deverá ser instituído mediante lei específica, nos termos do Artigo 167, IX da Constituição Federal , bem como Artigo 71 da Lei 4.320 /64;

14.2.1.2. Os recursos do fundo não poderão ser utilizados com despesas de custeio ou extraorçamentárias, intraorçamentárias de qualquer categoria econômica, e nem com o custeio de despesas de pessoal e acessórias, inclusive o pagamento de remuneração de agentes políticos;

14.2.1.3. As receitas do fundo somente poderão ser utilizadas para a construção da sede da Câmara Municipal, cuja realização não seja absorvida no limite anual de gastos fixados no Artigo 29-A da Carta Magna;

14.2.1.4. A aplicação das receitas do fundo será efetivada mediante programa previsto na Lei de orçamento ou incluído na forma de créditos adicionais, nos termos do Artigo 72 da Lei 4.320 /64;

14.2.1.5. O fundo não terá natureza executora, nem personalidade contábil independente, ficando sua vigência limitada ao cumprimento do objeto de sua criação;

14.2.1.6. Os recursos financeiros do fundo serão controlados por código de fonte cujo dígito indicará o grupo das fontes/destinação de recursos 2, nos termos do anexo VII da RN nº 07 /08, deste TCM;

14.2.1.7. O valor da economia de recursos utilizado na constituição do fundo financeiro será considerado para efeito da verificação do limite de gastos estabelecidos para o Poder Legislativo no Artigo 29-A da Constituição Federal ;

14.2.1.8. No processo de formalização do fundo deverão estar contidos elementos mínimos de motivação, a saber: plano de investimentos compatível com as Leis do Plano Plurianual e Diretrizes Orçamentárias; demonstração de viabilidade; projetos técnicos e pareceres técnicos e jurídicos.

15. É a Proposta de Decisão.

Gabinete do Conselheiro Substituto Vasco C. A. Jambo, Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás, em Goiânia, aos 22 de maio de 2013.

VASCO C. A. JAMBO

Conselheiro-Substituto

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