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Acórdão Consulta nº 11/2014

ACÓRDÃO CONSULTA Nº 11, DE 26 DE NOVEMBRO DE 2014.

JURISDIÇÃO CONSTITUCIONAL DE CONTAS. CONSULTA. 1. REQUISITOS DE ADMISSIBILIDADE. CONHECIMENTO. EFICACIA NORMATIVA GERAL. 2. LICITAÇÕES. CREDENCIAMENTO PARA CONTRATAÇÃO DIRETA DE OFICINAS. ILEGALIDADE. 3. CONTRATAÇAO DE FARMACIAS. ILEGALIDADE. 4. LICITAÇÃO PELO SISTEMA DE REGISTRO DE PREÇOS. HIPÓTESE MAIS ADEQUADA. ARTIGO 15, II DA LEI Nº 8.666 /1993. 5. DETERMINAÇÕES.

1. Conhece-se da consulta, que cumpre os requisitos de admissibilidade, outorgando-lhe eficácia normativa geral.

2. É ilegal a utilização do credenciamento para contratação direta de oficinas mecânicas que forneçam peças e efetuem reparos na frota municipal de veículos.

3. É ilegal a utilização do credenciamento para contratação direta de farmácias que forneçam medicamentos oriundos de decisões liminares, requisições do Ministério Público ou indicação médica.

4. Nas hipóteses dos autos deve-se realizar o procedimento licitatório, na modalidade pregão, adotando-se, sempre que possível, o Sistema de Registro de Preços, previsto no Artigo 15, II, da Lei Federal nº 8.666 /1993.

5. Determinações.

Trata-se de Consulta formulada pelo senhor Francisco Nilson Serafim Lopes, Gestor do município de Águas Lindas de Goiás, autuada em 28/11/2013, pretendendo resposta sobre os questionamentos a seguir:

Q-1. É legal a adoção do sistema de credenciamento Edital de Chamada Pública, para contratação de oficinas mecânicas para o fornecimento de peças e reparos dos veículos que compõem a frota municipal ante a impossibilidade de se licitar todos os serviços e peças utilizações na frota municipal ao longo do exercício financeiro?

Q-2. Em caso afirmativo, pode o Município adotar o mesmo procedimento para contratação de farmácias para aquisição e fornecimento de medicamentos oriundos de decisões liminares, requisições do Ministério Público ou indicação médica?

Vistos, relatados e discutidos os presentes autos acordam os Conselheiros integrantes do Pleno do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás, nos termos da Proposta de Decisão nº 907/2014-GCSICJ do Conselheiro Substituto Irany Júnior, Relator, para:

I - CONHECER da consulta, pelo cumprimento dos requisitos de admissibilidade, outorgando-lhe eficácia normativa geral;

II - RESPONDER ao consulente, em função da análise de mérito, que:

a) Q. 1 - é ilegal a utilização do credenciamento para contratação direta de oficinas mecânicas que forneçam peças e efetuem reparos na frota municipal de veículos;

b) Q. 2 - é ilegal a utilização do credenciamento para contratação direta de farmácias que forneçam medicamentos oriundos de decisões liminares, requisições do Ministério Público ou indicação médica;

c) nas hipóteses dos autos deve-se realizar o procedimento licitatório, na modalidade pregão, adotando-se, sempre que possível, o Sistema de Registro de Preços previsto no Artigo 15, II, da Lei Federal nº 8.666 /1993.

III - ENCAMINHAR ao Consulente as cópias deste Acórdão, do Relatório e Proposta de Decisão que o fundamenta, nos termos da Lei nº 15.958 /2007 e do Regimento Interno;

IV - DETERMINAR a publicação do Acórdão, nos termos do Artigo 101, da Lei nº 15.958 /2007, para que surta os efeitos legais necessários;

V - DETERMINAR que, depois de cumpridas as demais formalidades de praxe, sejam os presentes autos arquivados.

À Superintendência de Secretaria para as providências cabíveis.

TRIBUNAL DE CONTAS DOS MUNICÍPIOS DO ESTADO DE GOIÁS, em Goiânia, 26 de novembro de 2014.

Conselheiro HONOR CRUVINEL DE OLIVEIRA

Presidente

MARIA TERESA F. GARRIDO SANTOS

Conselheira

VIRMONDES CRUVINEL

Conselheiro Votantes:

FRANCISCO JOSÉ RAMOS

Conselheiro

NILO RESENDE

Conselheiro

DANIEL GOULART

Conselheiro

IRANY DE CARVALHO JÚNIOR

Conselheiro Substituto

Relator Presente:

Ministério Público de Contas

Processo nº 22282/2013

Município Águas Lindas de Goiás

Órgão Prefeitura Municipal

Assunto Consulta - Utilização do credenciamento para contratar oficinas mecânicas e farmácias

Período de Referência 2013

Consulente Francisco Nilson Serafim Lopes (Gestor)

CPF nº 016.453.021-56

Relator Conselheiro Substituto Irany Júnior

PROPOSTA DE DECISÃO Nº 907/2014 - GCSICJ

JURISDIÇÃO CONSTITUCIONAL DE CONTAS. CONSULTA. 1. REQUISITOS DE ADMISSIBILIDADE. CONHECIMENTO. EFICÁCIA NORMATIVA LIMITADA. 2. LICITAÇÕES. CREDENCIAMENTO PARA CONTRATAÇÃO DIRETA DE OFICINAS. ILEGALIDADE. 3. CONTRATAÇÃO DE FARMÁCIAS. ILEGALIDADE. 4. LICITAÇÃO PELO SISTEMA DE REGISTRO DE PREÇOS. HIPÓTESE MAIS ADEQUADA. ARTIGO 15, II DA LEI Nº 8.666 /1993. 5. DETERMINAÇÕES.

PROPOSTA DE DECISÃO Nº 907/2014 - GCSICJ

JURISDIÇÃO CONSTITUCIONAL DE CONTAS. CONSULTA. 1. REQUISITOS DE ADMISSIBILIDADE. CONHECIMENTO. EFICÁCIA NORMATIVA LIMITADA. 2. LICITAÇÕES. CREDENCIAMENTO PARA CONTRATAÇÃO DIRETA DE OFICINAS. ILEGALIDADE. 3. CONTRATAÇÃO DE FARMÁCIAS. ILEGALIDADE. 4. LICITAÇÃO PELO SISTEMA DE REGISTRO DE PREÇOS. HIPÓTESE MAIS ADEQUADA. Artigo 15, II DA LEI Nº 8.666 /1993. 5. DETERMINAÇÕES.

1. Conhece-se da consulta, que cumpre os requisitos de admissibilidade, negando-lhe eficácia normativa geral.

2. É ilegal a utilização do credenciamento para contratação direta de oficinas mecânicas que forneçam peças e efetuem reparos na frota municipal de veículos.

4. Nas hipóteses dos autos deve-se realizar o procedimento licitatório, na modalidade pregão, adotando-se, sempre que possível, o Sistema de Registro de Preços, conforme previsão do Artigo 15, II, da Lei Federal nº 8.666 /1993.

5. Determinações.

I - RELATÓRIO

1.1. Do Objeto

1.2. Do Questionamento da Consulta

2. O objeto da consulta foi articulado na forma das seguintes questões;

1.2.1. Q-1. É legal a adoção do sistema de credenciamento Edital de Chamada Pública, para contratação de oficinas mecânicas para o fornecimento de peças e reparos dos veículos que compõem a frota municipal, ante a impossibilidade de se licitar todos os serviços e peças utilizadas na frota municipal ao longo do exercido financeiro?

1.2.2. Q-2. Em caso afirmativo, pode o Município adotar o mesmo procedimento para contratação de farmácias para aquisição e fornecimento de medicamentos oriundos de decisões liminares, requisições do Ministério Público ou indicação médica?

1.3. Da Instrução e tramitação dos autos

3. A inicial veio munida dos seguintes documentos:

a) Procuração ad-juditia (fls. 7);

b) Decreto Municipal nº 025 /2013, de 2/1/2013 (fls. 8);

c) Decreto Municipal nº 27 /2013, de 2/1/2013 (fls. 9/10);

d) Parecer da Assessoria Jurídica, assinado por Wilmar Antônio de Lisboa

(fls. 11/26);

1.3.1. Do Parecer Jurídico da Assessoria do Consulente

4. O Parecerista constituído pelo Consulente firmou a seguinte conclusão;

(...)

Embora ainda não haja um regramento específico para o sistema do credenciamento, à exceção de alguns Estados que inseriram tal mecanismo em suas leis de licitações, referida prática é usual e perfeitamente aceita pela jurisprudência, pelas orientações dos Tribunais de Contas e pela escassa doutrina que aborda o tema.

Diversas têm sido as decisões do Tribunal de Contas da União e dos Tribunais de Contas dos Estados (Resolução 7015/2003 do Tribunal Pleno TCE/PR (processo 434004/2002); Resolução 142012004 do Tribunal Pleno TCE/PR (processo 4266/2002); Resolução 58912008 - Tribunal Pleno TCE/TO (Processo nº 03146/2008), aprovando o sistema do credenciamento para os mais variados serviços. É claro que para cada área deve-se ter um cuidado especial, como nas situações acima expostas, mas, em geral, o atendimento dos requisitos expostos pelo TCU no Processo nº TC 016.522195-8 satisfazem o credenciamento para a maior parte dos serviços.

Isto porque o Artigo 25 da Lei nº 8666 /93, ao estabelecer a figura da inexigibilidade de licitação, não limita a interpretação da inviabilidade de competição, podendo ser esta configurada pela existência de fornecedor exclusivo, ou, conforme demonstrado, pela contratação de todos os interessados, vez que igualmente não haverá competição.

Entretanto, o fato de não haver um regramento especifico não significa dizer que o mesmo não deverá observar certos requisitos. Parece claro que os princípios que norteiam o procedimento licitatório devem ser igualmente observados neste sistema. Ademais, o próprio Tribunal de

Contas da União orienta o atendimento de alguns requisitos na decisão do processo TC 016.522/95-8.

O credenciamento pode ser extremamente viável em algumas contratações, visto que ter-se-á uma desburocratização na administração pública com o desafogamento dos procedimentos licitatórios, além de ser prática viável economicamente ao erário, pois o valor a ser pago pela prestação do serviço já está previamente estabelecido pelo próprio Poder Público.

Portanto, tem-se entendido como formalmente legal a figura do credenciamento com fundamento na inexigibilidade de licitação, frente a inviabilidade de competição para a contratação de todos os interessados que preencham as condições do chamamento.

1.3.2. Da informação da Divisão de Documentação e Biblioteca

5. A Divisão de Documentação e Biblioteca, por meio do Despacho nº 003/2014, de 23/1/2014 (fls. 28), informou que o Tribunal ainda não se manifestou a respeito do objeto.

1.3.3. Da manifestação da Secretaria de Licitações e Contratos

6. A Secretaria de Licitações e Contratos exarou o Parecer nº 002/2014-SLC, de 12/2/2014 (fls. 29/38), com a seguinte conclusão:

(...)

Diante do exposto, esta SECRETARIA DE LICITAÇÕES E CONTRATOS RECOMENDA ao TRIBUNAL DE CONTAS DOS MUNICÍPIOS DO ESTADO DE GOIÁS, por seu Tribunal Pleno que:

a) Conheça da consulta apresentada por preencher os requisitos de admissibilidade indicados nos artigos 199 e 200 do RITCM/GO;

b) Responda ao Secretário de Planejamento de Águas Lindas de Goiás que:

b.1) Não é possível a utilização do Sistema do Credenciamento para a contratação de oficinas mecânicas para o fornecimento de peças e reparos na frota municipal, bem como para a contratação de farmácias para o fornecimento de medicamentos oriundos de decisões liminares, requisições do Ministério Público ou indicação médica, tendo em vista as características próprias do credenciamento, ante a fundamentação acima;

b.2) Por esta razão, cabe à Administração instaurar o devido procedimento licitatório, na modalidade Pregão, mediante o Sistema de Registro de Preços. (Constam grifos no original).

7. Juntou cópia das Resoluções Consulta nº 28 /06 e 33 /06 (fls. 39/44).

1.3.4. Da manifestação do Ministério Público de Contas

8. O representante do Ministério Público de Contas, pelo Parecer nº 6.535/2013, de 16/10/2013 (fls. 36/40), exarou manifestação nos seguintes termos:

(...)

Ante a relevância da matéria - vez que em discussão hipótese capaz de afastar a licitação para aquisição de bens e serviços comuns - e a necessidade de assegurar firme orientação aos jurisdicionados quanto à correta interpretação da regra constitucional do Artigo 37, inciso XXI, esta Procuradoria de Contas, invocando o necessário caráter orientador da Corte, entende pertinente que se conheça da Consulta, mesmo que não abrigado o signatário no rol dos legitimados pelo Artigo 31 da LOTCM.

Registre-se, de início, que este Ministério Público entende adequado o tratamento conferido pela Especializada às dúvidas do Consulente.

Com efeito, não se concebe a realização de credenciamento para singela aquisição de bens, como aventa o Município, tampouco se vislumbra na hipótese descrita pelo Consulente o rito próprio do instituto.

Como cediço, também inafastável que o credenciamento pressupõe prévia fixação de preços pela Administração, cuidando-se a narrada hipótese de apresentação de orçamentos pelo credenciado a cada aquisição de verdadeira burla à obrigatória licitação, momento e procedimento oportunos para obtenção da mais vantajosa proposta.

Incabível, como pretende o Município, que se invoque a impossibilidade de se conhecer "quais peças e quais serviços serão exigidos" para assentar uma suposta inviabilidade de competição.

Inúmeros processos licitatórios para contratações tais já passaram por esta Corte e a inépcia, ineficiência ou desídia administrativas não validam a exclusão da competitividade. Omissa e ineficiente a Administração que possuindo desde tempos remotos maquinário próprio desconhece suas necessidades mais comuns. Às exceções legais o que excepcional for; ao corriqueiro - que pressupõe planejamento - a regra da licitação.

Desnecessário transcrever aqui os longos julgados do Tribunal de Contas da União em que pretensamente se escuda o Consulente (Acórdãos nos 642 /2004 e 1751 /2004) para lançar mão de seu "chamamento público". Breve consulta ao sitio eletrônico daquela Corte desnuda a absoluta falta de relação entre as matérias lá e cá versadas: um diz respeito à contratação de serviços de auditoria e consultoria; o outro, à prestação de serviços de execução extrajudicial de hipotecas por agentes fiduciários.

Como bem assentou a Secretaria, em destaque hipóteses que melhor se amoldam ao sistema de registro de preços que, na exata conformidade do inciso I do Artigo 15 da Lei Federal nº 8.666 /93, deverá ser adotado sempre que possível.

Ante o exposto, este Ministério Público de Contas, concordando com a manifestação da Unidade Técnica, pugna responda-se ao Consulente nos termos do PARECER Nº 002/2014 - SLC. (Constam grifos no original).

9. É o Relatório.

II - FUNDAMENTAÇÃO

2.1. Preliminares

2.1.1. Da Competência do TCM-GO

10. A competência desta Casa está fixada na Lei nº 15.958 /07, em seu artigo 31, caput, a seguir transcrito:

Art. 31. O Tribunal decidirá sobre consultas quanto á dúvida suscitada na aplicação de dispositivos legais e regulamentares concernentes ã matéria de sua competência, que lhe forem formuladas pelas seguintes autoridades:

11. O Artigo 1º, inciso XXV, do Regimento Interno do TCMGO (RITCMGO), trata da competência desta Casa acerca da análise das Consultas a ela dirigidas:

Art. 1º Ao Tribunal de Contas dos Municípios, órgão de controle externo, compete, nos termos da Constituição Estadual e na forma estabelecida neste Regimento;

(...)

XXV - Decidir sobre consulta que lhe seja formulada por autoridade competente, a respeito de dúvida suscitada na aplicação de dispositivos legais e regulamentares concernentes à matéria de sua competência, na forma estabelecida neste Regimento Interno;

2.1.2. Da Competência do Tribunal Pleno

12. Nos termos do Artigo 9º, inciso I, alínea "e", do RITCMGO, compete ao Tribunal Pleno a deliberação das Consultas formuladas a esta Corte de Contas:

Art. 9º Compete privativamente ao Tribunal Pleno:

I - Deliberar originariamente sobre:

(...)

e) consultas formuladas ao Tribunal;

2.1.3. Da Competência do Conselheiro Substituto

13. Conforme disposição contida no Artigo 83, inciso IX, c/c

§ 1º, do RITCMGO, é da competência do Conselheiro Relator exercer o juízo de admissibilidade das Consultas dirigidas a este Egrégio Tribunal, vejamos:

Art. 83. Como Relator, compete ao Conselheiro:

(...)

IX - Exercer o juízo de admissibilidade nas consultas e comunicação de Irregularidades, mediante despacho fundamentado;

(...).

§ 1º O Auditor, ao presidir a Instrução de seus processos, poderá determinar as medidas previstas neste artigo, bem como nos demais atos instrutórios previstos neste Regimento Interno e demais atos normativos do Tribunal.

14. Ainda, pelo Artigo 3º, II, da Resolução Administrativa nº 232 , de 31/8/2011, a competência material ê própria de Conselheiros Substitutos.

15. No ano de 2013, foi-me outorgada competência para conhecer do feito sob análise, por força do Artigo 5º, parágrafo único da Decisão Normativa nº 17 /2013, c/c Artigo 3º e Anexo I da Decisão Normativa nº 018 /2012, ambas deste Tribunal.

2.1.4. Dos Requisitos de Admissibilidade da Consulta

16. Quanto à preliminar de admissibilidade, tanto a Secretaria de Licitações e Contratos quanto o Ministério Público de Contas manifestaram-se pelo conhecimento da consulta, entendimento que adoto, como manifesto nos subtópicos 2.1.4.1 e 2.1.4.2, a seguir.

2.1.4.1. Dos Requisitos Subjetivos

17. O artigo 31, da Lei Estadual nº 15.958 /2007` estabelece os contornos gerais da Consulta e fixa as autoridades legitimadas para sua formulação:

Art. 31. O Tribunal decidirá sobre consultas quanto á dúvida suscitada na aplicação de dispositivos legais e regulamentares concernentes á matéria de sua competência, que lhe forem formuladas pelas seguintes autoridades:

I - Governador do Estado, Presidente da Assembleia Legislativa, Presidente de Tribunal, Prefeito ou Presidente da Câmara Municipal; (grifo nosso).

II - Chefe do Ministério Público Estadual;

III - Presidente de Comissão da Assembleia Legislativa ou da Câmara Municipal;

IV - Secretário de Estado ou autoridades do Poder Executivo Estadual de nível hierárquico equivalente. (Grifo nosso).

18. Como é possível perceber, a Lei não prevê a hipótese de consulta formulada por pessoa que não seja o prefeito, ainda que seja o Gestor do Município, caso da autoridade que assina a peça inaugural.

19. O Regimento Interno desta Corte acrescentou outras autoridades ao rol contido na Lei Orgânica , valendo transcrever:

Art. 199. O Tribunal decidirá sobre consultas quanto á dúvida suscitada na aplicação de dispositivos legais e regulamentares concernentes a matéria de sua competência, que lhe forem formuladas pelas seguintes autoridades:

I - Governador do Estado, Presidente da Assembleia Legislativa, Presidente de Tribunal, Prefeito e Presidente da Câmara Municipal;

II - Gestores municipais de fundos, Autarquias, Fundações Públicas. Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista;

III - Procurador-Geral de Justiça;

IV - Presidente de Comissão da Assembleia Legislativa ou da Câmara Municipal;

V - Secretário de Estado ou autoridades do Poder Executivo Estadual de nível hierárquico equivalente.

20. A rigor, nem a Lei Orgânica , nem o Regimento previram a hipótese de formulação de consulta pelo Gestor do Município, quando a gestão está delegada a pessoa diversa do Chefe do Poder Executivo, o que, em princípio, atrairia o não conhecimento desta Consulta, por vício de representação.

21. Note-se que a legislação que trata das consultas negou ao Gestor municipal capacidade postulatória. Todavia, o Regimento Interno, por via indireta, concedeu tal poder aos gestores municipais de fundos, autarquias, fundações e empresas públicas e sociedades de economia mista.

22. Pelo exercício da analogia, mediante interpretação extensiva, há de se permitir o processamento e manifestação da Consulta, uma vez que o Gestor do Município atua num patamar de igualdade com os outros gestores e devido à pertinência temática e conveniência de abordagem, dada a inexistência de prévia manifestação da Corte. Será, não obstante, conferida eficácia normativa geral.

2.1.4.2. Dos Requisitos Objetivos

23. Os requisitos materiais ou objetivos estão alinhavados nos parágrafos do artigo 31, da LOTCMGO, nos seguintes termos:

Art. 31. (...)

§ 1º As consultas devem conter a indicação precisa do seu objeto, ser formuladas articuladamente e instruídas com parecer do órgão de assistência técnica ou jurídica da autoridade consulente. (grifo nosso)

§ 2º Cumulativamente com os requisitos do

§ 1º deste artigo, as autoridades referidas nos incisos III e IV deverão demonstrar a pertinência temática da consulta às respectivas áreas de atribuição das instituições que representam, (grifo nosso)

2.1.5. Do Devido Processo Legal

24. O princípio do devido processo legal é uma garantia constitucional e não se relaciona apenas com o princípio da legalidade, mas também com a legitimidade. Sob essa premissa, configura o processo estruturado, mediante o qual se materializa a jurisdição, entendida como poder, função e atividade.

25. A Consulta em análise seguiu todos os trâmites legais e está em consonância com o princípio do devido processo legal, pois obedece aos requisitos estabelecidos nos artigos 31 e 32, da Lei nº 15.958 /2007, bem como os requisitos dos artigos 199 e 200, do Regimento Interno desta Corte.

2.2. Do Mérito

2.2.1. Considerações gerais

26. Destaco, de início, que a apresentação de resposta ao Quesito nº 1, levantada pelo Consulente, também atende ao Quesito nº 2, dependente daquele, razão por que a análise enfoca a legalidade da utilização do sistema de credenciamento para contratação de serviços.

2.2.2, Análise da Questão nº 1

27. É conveniente transcrever a questão apresentada, para melhor visualização:

Q-1. É legal a adoção do sistema de credenciamento Edital de Chamada Pública, para contratação de oficinas mecânicas para o fornecimento de peças e reparos dos veículos que compõem a frota municipal, ante a impossibilidade de se licitar todos os serviços e peças utilizadas na frota municipal ao longo do exercício financeiro?

2.2.2.1. Argumentos do Parecer Jurídico do Consulente

28. O Parecerista iniciou seus argumentos, a partir da definição do instituto do credenciamento, a partir do Artigo 37, XXI da Constituição Federal , salientando a exceção que a Carta faria a casos excepcionais.

29. Dessa premissa parte para as hipóteses dos artigos 24 e 25 da Lei de Licitações, reforçando a inviabilidade de competição, fundamento utilizado para a contratação direta por meio do credenciamento.

30. Salienta que a justificativa de existência reside no interesse público de obter o maior número possível de particulares realizando a prestação de serviços, cuja contratação seria possibilitada a todos que atendam condições mínimas estabelecidas em regulamento.

31. Traz à memória o Artigo 78, IV da Lei Estadual nº 16.920 /2010, revogada, que desenhou uma definição do instituto do credenciamento.

32. Tece comentários sobre a formatação do regulamento do credenciamento, sempre sob a égide da inviabilidade de competição e conclui pela legalidade do credenciamento para os fins propostos na consulta, isto é, fornecimento de peças e reparos de veículos da frota da administração municipal e, de consequência, para fornecimento de medicamentos.

2.2.2.2. Manifestação da Secretaria de Licitações e Contratos

33. A Secretaria de Licitações e Contratos, no Parecer nº 002/2014-SLC, rechaçou os argumentos apresentados pelo Parecerista do Município, ao tempo em que esclareceu que a hipótese legal cabível seria não o credenciamento, mas o registro de preços, tratado no Artigo 15, IP da Lei de Licitações, que recomenda, sempre que houver possibilidade, que as compras se processem por meio de tal sistema.

34. Em laboriosa fundamentação, comentou as Resoluções Consulta 28 e 36/2006, nas quais o Tribunal advertiu que a Administração deve planejar suas ações e instaurar procedimento licitatório para aquisição de bens de consumo ou permanente, mediante dispensa, até o limite anual de R$ 8.000,00. A aquisição por meio de dispensa deve ser eventual, excepcional e não pode caracterizar burla ao procedimento licitatório.

35. Quanto ao credenciamento, esclareceu que a inviabilidade de competição consubstancia-se na necessidade de contratação de todos os particulares serem contratados.

36. Convém transcrever trechos relevantes da fundamentação apresentada:

[ ... ]

Quando se fala em inexigibilidade, em regra, pensa-se na ausência de pluralidade de sujeitos em condições de contratar. Contudo, a inexigibilidade não se restringe a essa situação. Pode restar caracterizada diante da impossibilidade de se comparar bens heterogêneos que, nesse caso, não há como estabelecer critérios objetivos de julgamento, como é o caso das hipóteses previstas nos incs. II e III do Artigo 25 da Lei nº 8.666 /93), ou, ainda, quando o interesse público determinar a contratação de uma pluralidade de particulares que atendam as condições fixadas pela Administração, sem que haja relação de exclusão. Essa última situação é denominada de credenciamento.

A despeito do credenciamento, diz o Manual de Licitações e Contratos do Tribunal de Contas da União:

Pode ser considerada inexigível licitação nos casos em que não houver possibilidade de seleção objetiva entre as diversas alternativas existentes. Cita-se, por exemplo, credenciamento de médicos e hospitais, (fls. 32/33 - Constam grifos no original).

[ ... ]

No caso da contratação de oficinas mecânicas para o fornecimento de peças e reparos nos veículos que compõem a frota municipal, bem como no caso da contratação de farmácias para fornecimento de medicamentos, a maioria das situações é satisfeita mediante a contratação de um particular (ou de um número certo de particulares no caso da licitação por Item) para a execução dos objetos.

Assim, não nos parece razoável a contratação de todas as oficinas mecânicas e de todas as farmácias para a satisfação da necessidade pública. Em razão disto, deve ser realizado o procedimento licitatório, a partir do qual seja eleita a melhor proposta para as contratações em voga. (fls. 35 - Constam grifos no original).

[ ... ]

Acerca das compras, a Lei nº 8.666 /93, disciplina em seu Artigo 15 regras que são de extrema relevância para a Administração. Este dispositivo evidencia que a contratação administrativa não deve ser mais onerosa e menos eficiente do que a do setor privado. Um dos meios fundamentais de obtenção consiste no sistema de registro de preços, consoante a redação abaixo transcrita:

Art. 15. As compras, sempre que possível, deverão:

I - (...);

II - Ser processadas através de sistema de registro de preços;

O Sistema de Registro de Preços (SRP) - calcado no bom planejamento administrativo, observando-se os gastos dos exercícios anteriores com o mesmo objeto, realizado com base no levantamento inicial de preços e com a formulação de um bom Termo de Referência, permite redução de custos operacionais e otimização dos processos de contratação de bens e serviços pela Administração.

Referido instituto serve:

- Para compras e contratação de serviços preferencialmente quando houver necessidade de contratações frequentes;

- For mais conveniente a aquisição de bens com previsão de entregas parceladas ou contratação de serviços necessários à Administração para o desempenho de suas atribuições:

- Não for possível definir previamente o quantitativo a ser demandado pela Administração;

- For conveniente contratar o objeto para atender a mais de um órgão ou entidade, ou a programas de governo.

Dessa forma, a Secretaria de Licitações e Contratos entende que não pode ser adotado o sistema de credenciamento para a contratação oficinas mecânicas e de farmácias para o fornecimento de peças e medicamentos, respectivamente, e, que a solução indicada é a deflagração do processo licitatório, sob a modalidade Pregão, com a realização do Sistema de Registro de Preços. (fls. 36/37 - constam grifos no original).

2.2.2.3. Manifestação do Ministério Público de Contas

37. O representante do Ministério Público de Contas, pelo Parecer nº 814/2014/2013 (fls. 45/46), em breve e profunda manifestação, endossou o pensamento da Especializada, valendo transcrever:

II - DO MÉRITO [ ... ]

Registre-se, de início, que este Ministério Público entende adequado o tratamento conferido pela Especializada ás dúvidas do Consulente.

Como cediço, também inafastável que o credenciamento pressupõe prévia fixação de preços pela Administração, cuidando-se a narrada hipótese de apresentação de orçamentos pelo credenciado a cada aquisição de verdadeira burla á obrigatória licitação, momento e procedimento oportunos para obtenção da mais vantajosa proposta.

Incabível, como pretende o Município, que se invoque a impossibilidade de se conhecer "quais peças e quais serviços serão exigidos" para assentar uma suposta inviabilidade de competição.

Desnecessário transcrever aqui os longos julgados do Tribunal de Contas da União em que pretensamente se escuda o Consulente (Acórdãos nos 642 /2004 e 1751 /2004) para lançar mão de seu "chamamento público". Breve consulta ao sitio eletrônico daquela Corte desnuda a absoluta falta de relação entre as matérias lá e cá versadas: um diz respeito a contratação de serviços de auditoria e consultoria; o outro, a prestação de serviços de execução extrajudicial de hipotecas por agentes fiduciários.

Ante o exposto, este Ministério Público de Contas, concordando com a manifestação da Unidade Técnica, pugna responda-se ao Consulente nos termos do PARECER Nº 002/2014 - SLC. (fls. 44/45 - Constam grifos no original).

2.2.2.4. Análise e Conclusões do Relator

38. Em convergência com a Secretaria de Licitações e Contratos e com o representante do Ministério Público de Contas, concluo:

a) pelo conhecimento da consulta, consideradas a oportunidade e conveniência, negando-lhe, contudo, a eficácia normativa geral;

b) pela ilegalidade da utilização do credenciamento, cujas peculiaridades não se coadunam à hipótese de contratação de oficinas mecânicas que forneçam peças e efetuem reparos na frota municipal de veículos;

b) pela obrigatoriedade da realização do procedimento licitatório, na modalidade pregão, adotando-se, sempre que possível, o Sistema de Registro de Preços, conforme previsão do Artigo 15, II, da Lei Federal nº 8.666 /1993.

2.2.3. Análise da Questão nº 2

39. Embora a segunda questão do Consulente esteja condicionada à resposta da Primeira Questão, passo a analisa-la, transcrevendo o seu inteiro teor:

2.2.3.1. Argumentos do Parecer Jurídico do Consulente

40. Uma vez que se posicionou favoravelmente à utilização do credenciamento para contratação de oficinas, o Parecerista também é favorável à utilização do credenciamento para contratação de farmácias pelo município.

2.2.3.2. Manifestação da Secretaria de Licitações e Contratos

41. A Secretaria de Licitações e Contratos, no Parecer nº 002/2014-SLC, posicionou-se contrária à hipótese aventada na consulta, o que inclui a utilização do credenciamento para contratar farmácias, visando fornecer medicamentos em decorrência de ordem judicial, requisição do Ministério Público ou indicação médica. Novamente a hipótese sugerida pela Especializada foi o Registro de Preços constante no Artigo 15, II, da Lei de Licitações.

2.2.3.3. Manifestação do Ministério Público de Contas

42. O representante do Ministério Público de Contas, no Parecer nº 814/2014/2013 (fls. 45/46), endossou o posicionamento da Especializada.

2.2.3.4. Análise e Conclusões do Relator

43. Em convergência com a Secretaria de Licitações e Contratos e com o representante do Ministério Público de Contas, concluo:

a) pela ilegalidade da utilização do credenciamento para contratação de farmácias que forneçam medicamentos oriundos de decisões liminares, requisições do Ministério Público ou indicação médica;

III - PROPOSTA DE DECISÃO

44. Diante do exposto, à luz dos preceitos legais e regulamentares aqui expostos, acolhendo as manifestações da Secretaria de Licitações e Contratos e do Ministério Público de Contas, nos termos do artigo 85,

§ 1º da Lei nº 15.958 /2007, Artigo 83 do Regimento Interno, regulamentado pela Resolução Administrativa nº 232 /2011, proponho que este Colendo Pleno adote a minuta de Acórdão que submeto à sua deliberação, para:

I - Conhecer da consulta, pelo cumprimento dos requisitos de admissibilidade, outorgando-lhe eficácia normativa plena;

II - Responder ao consulente, em função da análise de mérito, que:

a) Q. 1 - é ilegal a utilização do credenciamento para contratação direta de oficinas mecânicas que forneçam peças e efetuem reparos na frota municipal de veículos;

c) nas hipóteses dos autos deve-se realizar o procedimento licitatório, na modalidade pregão, adotando-se, sempre que possível, o Sistema de Registro de Preços, conforme previsão do Artigo 15, II, da Lei Federal nº 8.666 /1993.

Gabinete do Conselheiro Substituto Irany Júnior, em Goiânia-GO, aos 14 de novembro de 2014.

IRANY DE CARVALHO JÚNIOR

Conselheiro Substituto

Relator

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