Acórdão Consulta nº 12/2013

ACÓRDÃO CONSUTLA Nº 12, DE 11 DE SETEMBRO DE 2013.

Despesas com pessoal deixadas por gestões anteriores. Princípio da continuidade da Administração Pública. Obrigatoriedade de pagamento de tais despesas pela atual gestão. Observância das regras de Direito Financeiro na identificação da classificação da respectiva despesa. Devolução de recursos financeiros no montante correspondente aos débitos inscritos em Restos a Pagar.

Impossibilidade. Observância ao Artigo 42, caput, da LC 101 /2000.

VISTOS, relatados e discutidos os presentes autos,

ACORDAM os Conselheiros do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás, pelos membros integrantes de seu colegiado, diante das razões expostas pelo Relator na Proposta de Decisão Nº 372/2013-GABVJ:

1. Conhecer da presente consulta, uma vez preenchidos os pressupostos legais previstos no Artigo 31 da Lei nº 15.958 /2007 e Artigo 199 do Regimento Interno do TCMGO;

2. Responder os questionamentos do consulente nos seguintes termos:

2.1 Não havendo restrição legal e

considerando o princípio da continuidade da Administração Pública, é dever do atual gestor do Poder Legislativo Municipal quitar os débitos referentes às verbas remuneratórias e despesas não adimplidas na gestão anterior, devendo observar as regras de Direito Financeiro pertinente para correta classificação da despesa em questão:

2.2 O Chefe do Poder Legislativo, desde que tenha recebido corretamente o duodécimo, não poderá deixar restos a pagar descobertos ao final do exercício, só podendo ser devolvidos recursos financeiros que os excedam, ou seja, é ilegal a devolução de recursos financeiros do Legislativo ao Poder Executivo que englobe os valores relativos aos débitos inscritos em Restos a Pagar.

3. Determinar o encaminhamento ao consulente de cópias das Resoluções Consultas TCMGO nº 016 /2001 e nº 013 /2001, que respondem adequadamente ao questionamento sobre a possibilidade e forma de o atual chefe do Poder Executivo repassar à Câmara Municipal o duodécimo desta referente a gestões anteriores, tendo em vista o não repasse no período devido.

4. Determinar que se cumpram as demais formalidades de praxe.

À Superintendência de Secretaria, para as providências.

TRIBUNAL DE CONTAS DOS MUNICÍPIOS DO ESTADO DE GOIÁS, em Goiânia, aos 11 de setembro de 2013.

Cons. MARIA TERESA F. GARRIDO

Presidente Participantes:

Cons. DANIEL GOULART

Cons. NILO RESENDE

Cons. VIRMONDES CRUVINEL

Cons. SEBASTIÃO MONTEIRO

Cons. HONOR CRUVINEL DE OLIVEIRA

Cons. FRANCISCO JOSÉ RAMOS

Cons. Subst. VASCO C. A. JAMBO

(Relator, não votante)

Presente:

Ministério Público de Contas

PROPOSTA DE DECISÃO Nº 372/2013 - GABVJ

RELATÓRIO

1. Tratam os presentes autos sobre consulta formulada pelo Presidente da Câmara Municipal de Barro Alto, solicitando posicionamento deste Egrégio Tribunal de Contas sobre:

a. Possibilidade de pagamento pelo atual presidente da Câmara Municipal de Barro Alto de verbas remuneratórias não quitadas pela gestão anterior;

b. Possibilidade de devolução ao Poder Executivo, ao final do mandato, dos recursos recebidos a título de duodécimo, tendo em vista a existência de restos a pagar;

c. Possibilidade de o atual chefe do Poder Executivo repassar à Câmara Municipal o duodécimo desta referente ao mês de dezembro de 2012, tendo em vista o não repasse no período referido.

2. Os autos vieram instruídos com parecer jurídico do órgão de assistência jurídica da autoridade consulente (fls. 2-3), concluindo pela ilegalidade do pagamento, por via administrativa, dos restos a pagar deixados pela gestão anterior, manifestando-se ainda no sentido de que tais pagamentos somente poderão ser efetivados judicialmente.

3. Inicialmente, através do Despacho Nº 316/2013 - GABVJ (fls. 4­5), os presentes autos seguiram à Divisão de Documentação e Biblioteca, vez que conforme o disposto no Artigo 134, XV, do Regimento interno desta Casa, nos processos de consultas, compete à referida divisão indicar, preliminarmente, a existência ou não de manifestação expedida por esta Corte que responda à matéria afeta à consulta.

4. Por meio do Despacho Nº 57/2013 (fls. 6-10), a Divisão de Documentação e Biblioteca juntou aos autos ementas de Resoluções do TCMGO sobre devolução de saldo orçamentário remanescente da Câmara Municipal, uso do duodécimo de exercícios anteriores, bem como sobre repasses do Poder Executivo para o Legislativo - valor e data.

5. Seguindo trâmite regimental e no intuito de melhor instruir os autos, por meio do Despacho Nº 325/2013 (fl. 10-V), esta relatoria encaminhou os presentes autos à Secretaria de Controle Externo competente, para manifestação.

I - DA MANIFESTAÇÃO DA SECRETARIA DE CONTROLE EXTERNO

6. Encaminhados os autos à Secretaria de Contas Mensais de Gestão, esta, por meio do Despacho Nº 1096/2013 (fl. 11), manifestou-se no sentido de que os questionamentos do consulente já teriam sido devidamente respondidos em consultas anteriores, nos seguintes termos:

Encaminhem-se os autos à Procuradoria Geral de Contas deste Tribunal para, em obediência ao disposto no Artigo 1º, Parágrafo Único, inc. II, da Resolução Administrativa nº 021 /08 do TCM/GO, se manifestar, uma vez que esta Corte de Contas já se pronunciou a respeito do tema, objeto da presente Consulta, nas Resoluções RC de nº 014 /04, 026 /02, 078 /01, 029 /01, 021 /01, 016 /01 e 023 /05, e, posteriormente, ao Gabinete do Conselheiro-Substituto deste Tribunal responsável pela Quarta Região, a fim de que seja enviado ao Consulente cópia das referidas decisões e, logo após, arquivado este feito, ante a determinação contida no inciso supramencionado.

II - DA MANIFESTAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO DE CONTAS

7. O Ministério Público de Contas junto a este Egrégio Tribunal, manifestando-se por meio do Parecer nº 4766/2013 (fls. 12-18), proferiu entendimento no sentido de que os questionamentos do consulente não teriam sido respondidos por consultas anteriores desta Corte, adentrando ao mérito do objeto, nos seguintes termos:

Pelo exposto, este Ministério Público de Contas manifesta-se pelo conhecimento da presente consulta para responder ao Consulente, que:

1. É um dever do atual Presidente da Câmara Municipal quitar os débitos referentes às verbas remuneratórias e despesas não adimplidas na gestão anterior;

2. Em relação à devolução de recursos financeiros ao Poder Executivo:

2.1. Caso o Chefe do Poder Legislativo inscreva débitos em Restos a Pagar, só poderão ser devolvidos recursos financeiros que excedam os Restos a Pagar, ou seja, é ilegal a devolução de recursos financeiros no montante correspondente aos débitos inscritos em Restos a Pagar;

2.2. Caso a Câmara Legislativa não tenha recebido o duodécimo referente ao mês de dezembro, apenas a sobra de recurso financeiro, depois de atendidas todas as despesas, é que poderá ser devolvida;

3. Em conformidade com a RC nº 016 /01 TCM-GO, a forma legal para que o Poder Executivo repasse administrativamente à atual gestão do Poder Legislativo o duodécimo referente ao último mês do exercício anterior é por meio do duodécimo complementar, destinado ao pagamento das despesas referentes ao exercício anterior, devendo ser empenhado como "Transferência vinculada a pagamento de restos a pagar", e não será computado para fins do limite previsto no Artigo 29 -A da CF.

8. É o Relatório.

DA PROPOSTA DE DECISÃO.

9. Preliminarmente, verifica-se que a presente consulta atende aos requisitos de admissibilidade previstos no Artigo 31 da Lei Orgânica deste Tribunal (Lei Estadual nº 15.958 , de 18 de janeiro de 2007), vez que: seu consulente possui legitimidade ativa; contém a indicação precisa do seu objeto; foi instruída com o parecer jurídico; demonstra pertinência temática à área de atribuição da instituição que o Consulente representa e está compreendida no rol de competência deste Tribunal.

10. Por oportuno, mencione-se que diferentemente do que manifestado pela unidade técnica competente, as Resoluções Consultas Nº 014 /2004, 026 /2002, 078 /2001, 029 /2001, 021 /2001 e 023 /2005 não respondem de forma adequada os questionamentos aventados pelo consulente. Embora tratem de assuntos similares, não esclarecem pontos específicos da presente consulta. Vale a ressalva, ainda, de que apenas as Resoluções Consultas Nº 016 /2001 e 013 /2001 respondem, adequadamente, o item 1, "c", supra. Assim, objetivando o caráter opinativo e normativo visado pelas consultas submetidas a este Egrégio Tribunal, esta relatoria manifesta-se no sentido de se adentrar ao mérito desta para responder os questionamentos do consulente.

11. No mérito, cumpre estabelecer que esta relatoria corrobora integralmente com a manifestação do Ministério Público de Contas. Inicialmente, com relação à primeira indagação do consulente, tem-se que, mais do que poder, tem a atual gestão da Câmara Municipal o dever de cumprir com as obrigações deixadas por gestões anteriores, tendo em vista, principalmente, os princípios da continuidade da Administração Pública bem como da proibição do enriquecimento sem causa desta mesma Administração.

12. No sentido do que aqui disposto, é a posição de nossa jurisprudência pátria, como exemplificada em ementa abaixo transcrita:

Ementa: APELAÇÃO CÍVEL AÇÃO DE COBRANÇA. SERVIDOR PÚBLICO. ADICIONAL NOTURNO. REMUNERAÇÃO ATRASADA. ALEGAÇÃO DE IMPOSSIBILIDADE DE ASSUNÇÃO VOLUNTÁRIA DE DÍVIDAS DE GESTÕ ES ANTERIORES AO PREFEITO ATUAL. INCONSISTENTE. APELO IMPROVIDO. UNANIMIDADE I - É dever do Município arcar com a responsabilidade pelas dívidas assumidas pela administração pública municipal, inclusive com o pagamento dos salários de seus servidores, ainda que a obrigação tenha sido contraída na gestão anterior, em face do princípio da impessoalidade (Artigo 37, caput, CF). II - Apelo improvido à unanimidade. (TJMA, Apelação Civil AC nº 250352007) (grifos nosso)

13. Nesse sentido também têm sido a orientação de nossas Corte de Contas, a exemplo de julgado, abaixo colacionado, do Tribunal de Contas de Minas Gerais:

EMENTA: CONSULTA - ASSOCIAÇÃO MINEIRA DOS MUNICÍPIOS - I. PAGAMENTO DE DESPESAS EMPENHADAS EM DEZEMBRO DO EXERCÍCIO ANTERIOR COM RECEITAS DO FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS MUNICÍPIOS (FPM), TRANSFERIDAS NO DIA 10 DE JANEIRO DO EXERCÍCIO SEGUINTE - POSSIBILIDADE - PRINCÍPIO DA CONTINUIDADE DA ENTIDADE PÚBLICA - NECESSIDADE DE OBEDIÊNCIA ÁS NORMAS DE DIREITO FINANCEIRO, EM ESPECIAL AS PREVISTAS NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL , NA LEI FEDERAL Nº 4.320 /1964 E NA LEI COMPLEMENTAR FEDERAL Nº 101 /2000 - I.1.

CONTABILIZAÇÃO DO PROCEDIMENTO - NECESSIDADE DE OBEDIÊNCIA ÀS ORIENTAÇÕES TÉCNICAS CONSTANTES DA PORTARIA CONJUNTA N 1, DE 20/06/2011, EDITADA PELA SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL DO MINISTÉRIO DA FAZENDA E PELA SECRETARIA DE ORÇAMENTO FEDERAL DO MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO, E DA PORTARIA Nº 406, DE 20/06/2011, EDITADA PELA SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL DO MINISTÉRIO DA FAZENDA - 1.2. DESPESA ASSUMIDA EM FINAL DE MANDATO - ARTIGO 42 DA LEI COMPLEMENTAR Nº 101 /2000 - NECESSIDADE DE OBEDIÊNCIA ÁS DISPONIBILIDADES DE CAIXA - RESPONSABILIZAÇÃO DO GESTOR QUE ASSUMIU A DESPESA EM DESCONFORMIDADE COM OS REQUISITOS DE NATUREZA LEGAL E FINANCEIRA - OBRIGATORIEDADE DE A ENTIDADE EFETUAR O PAGAMENTO

(...)

3. Não havendo restrição legal e

considerando o princípio da continuidade da entidade pública, é possível o pagamento de despesas tais como a folha de pagamento do mês de dezembro com a receita do dia 10 de janeiro do ano seguinte, desde que empenhadas e autorizadas legalmente, observadas as normas do direito financeiro e orçamentário, notadamente as estabelecidas na Constituição Federal , na Lei nº 4.320 /64 e na Lei Complementar nº 101 /2000. (TCMG, Consula nº 751.506, relator: Conselheiro Eduardo Carone Costa) (grifos nosso)

14. Por oportuno, mencione-se que, de acordo com o Artigo 37 da Lei nº 4.320 /1964, enquadram-se como Despesas de Exercícios Anteriores e poderão ser pagas à conta de dotação específica, que recebe esse nome, consignada no orçamento, discriminada por elemento, obedecida, sempre que possível, a ordem cronológica:

a) as despesas de exercícios encerrados, para as quais o orçamento respectivo consignava crédito próprio, com saldo suficiente para atendê-las, que não se tenham processado na época própria;

b) os Restos a Pagar com prescrição interrompida: e

c) os compromissos reconhecidos após o encerramento do exercício correspondente.

15. É importante ainda atentar-se para o fato de que, no aspecto financeiro da controvérsia, os pagamentos de Restos a Pagar possuam natureza diferente daqueles feitos à conta de Despesas anteriores, sendo imprescindível que o jurisdicionado identifique, no caso concreto, de qual situação realmente se trata. Nesse sentido, valiosas são as lições de nossa doutrina pátria:

É importante compreender que os pagamentos de Restos a Pagar possuem natureza diversa daqueles feitos à conta de Despesas de Exercidos Anteriores: no caso dos Restos a Pagar, tem-se obrigações geradas em exercícios anteriores pagas no presente exercido com receitas que devem ter sido arrecadas em exercidos anteriores; na hipótese de pagamento à conta de Despesas de Exercidos Anteriores, tem-se obrigações geradas em exercidos anteriores pagas com receitas arrecadas no exercido em curso. ¹

16. Ainda sobre o tema, é importante alertar ao gestor que o princípio do equilíbrio orçamentário impõe que os Restos a Pagar sejam pagos com as receitas arrecadas no mesmo exercício em que as despesas foram geradas, sendo que a costumeira não observância desse princípio foi que motivou a edição de Lei Complementar nº 101 /2000. Novamente, por oportuno, se transcreve lições doutrinárias pertinentes:

O problema se potencializa quando são inscritos empenhos em Restos a Pagar sem a correspondente contrapartida de disponibilidade de caixa. Esse fato obriga o ente público a pagar despesas geradas em anos anteriores com recursos arrecadados no exercido corrente, ficando, nessa medida, descobertas de recursos as despesas fixadas para o ano em curso. Essa prática, agora condenada pela Lei Complementar nº 101 /2000, revela que o ente público está gastando mais que arrecadando, o que gera desequilíbrios financeiros e orçamentários. ²

17. Em resumo, tem-se que: a) Restos a Pagar são despesas empenhadas em exercícios anteriores, devendo em regra serem pagas no exercício presente com recursos arrecadados em exercício também anteriores (operação extraorçamentária); b) Despesas de Exercícios Anteriores são obrigações de exercícios anteriores, empenhadas no presente exercício, devendo serem pagas com receitas arrecadadas no exercício em curso (operação orçamentária).

18. Novamente, cabe o alerta de que, em respeito às regras de Direito Financeiro, e tendo em vista a impossibilidade deste Egrégio Tribunal de Contas adentrar em casos concretos, cabe ao gestor identificar qual a situação melhor se amolda ao fato narrado, identificando corretamente a despesa a ser paga.

19. Com relação ao segundo questionamento, da possibilidade de devolução de recursos ao Poder Executivo diante da existência de restos a pagar, tem-se que tal conduta atenta contra os princípios e normas basilares da Lei de Responsabilidade Fiscal.

20. De acordo com o Artigo 42 da Lei Complementar nº 101 , de 4 de maio de 2000 - Lei de Responsabilidade Fiscal;

Art. 42. É vedado ao titular de Poder ou órgão referido no Artigo 20, nos últimos dois quadrimestres do seu mandato, contrair obrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exercício seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa para este efeito.

21. Depreende-se da citada norma, que o seu principal objetivo é proibir que o gestor deixe para o seu sucessor dívidas sem provisão financeira. Desta forma, é imperativo que o gestor, na busca pela qualidade de sua gestão financeira, efetue os pagamentos das obrigações assumidas ou deixe recursos em caixa para tal assunção. Sobre o assunto, a doutrina nos traz importantes lições:

Vê-se, portanto, que a LRF obriga o titular do Poder ou órgão a garantir cobertura financeira das obrigações de despesas contraídas depois de 1º de maio do último ano de seu mandato. Se essas não forem pagas até 31 de dezembro, sua inscrição em Restos a Pagar deve contar com a existência dos equivalentes recursos em caixa. O objetivo é evitar que os atuais governos deixem dívidas para seus sucessores.

(...)

Não havendo a devida disponibilidade e ocorrendo a anulação de empenho por insuficiência de recursos, o direito do credor pode não se extinguir. Há possibilidades de a despesa constar do elemento despesas de exercícios anteriores (GONTUO; Pereira Filho, 2010).

A LRF não proíbe, portanto, passar débitos para a futura gestão. Ela determina, contudo, que haja disponibilidade financeira (recurso em caixa) para o devido suporte, quando tais despesas forem contraídas nos dois últimos quadrimestres do mandato.³

22. Assim, esta relatoria conclui, no sentido do que disposto pelo Ministério Público de Contas, de que só poderão ser devolvidos recursos financeiros do Poder Legislativo ao Poder Executivo, que excedam os Restos a pagar.

23. Cabe ressaltar, porém, que com relação à segunda parte deste questionamento, embora seja dever do Chefe do Poder Executivo o repasse ao Poder Legislativo de seu duodécimo, sob pena de crime de responsabilidade, a circunstância de tal repasse não ter sido efetuado não interfere na obrigação do gestor legislativo em cumprir as obrigações assumidas.

24. Desta forma, ainda que a Câmara Municipal não tenha recebido o duodécimo referente ao mês de dezembro do ano de exercício, apenas a sobra de recurso financeiro, depois de atendidas todas as despesas, é que poderá ser devolvida.

20. Por fim, com relação ao terceiro questionamento, sobre a forma legal do atual Chefe do Poder Executivo repassar ao legislativo duodécimo não repassado de gestões anteriores, torna-se desnecessário adentrar-se ao mérito, tendo em vista que este Egrégio Tribunal de Contas já se manifestou exaustivamente sobre o tema, conforme ementas de julgamento abaixo transcritas:

EMENTA: O duodécimo complementar, aquele pertinente ao exercido anterior, e não repassado em época própria, deve ser repassado pelo atual Prefeito mediante acordo com o Legislativo, devendo ser empenhado como "Transferência vinculada a pagamento de restos a pagar", e não será computado para fins do limite previsto no Artigo 29 -A da CF. Despesas do Poder Legislativo. (RC TCMGO nº 016 /2001)

EMENTA: Possibilidade de repasse de recursos do Executivo ao Legislativo em valor superior ao duodécimo, destinados ao pagamento de despesas de exercidos anteriores, desde que tais recursos estejam vinculados aos pagamentos, e comprovado o não repasse dos duodécimos no exercício anterior Restos a pagar (...) (RC TCMGO nº 013 /2001)

21. Diante do exposto, amparado na fundamentação supra, nos termos do artigo 85,

§ 1º da Lei nº 15.958 /2007, com Redação acrescida pela Lei nº 17.288 /2011, artigo 83 do Regimento Interno, regulamentado pela Resolução Administrativa nº 232 /2011, e em conformidade com a Portaria nº 557/2011 que disciplina a aplicação do inciso IV do artigo 6º da referida Resolução, propõe esta relatoria:

21.1. Conhecer da presente consulta, uma vez preenchidos os pressupostos legais previstos no Artigo 31 da Lei nº 15.958 /2007 e Artigo 199 do Regimento Interno do TCM/GO;

21.2. Responder os questionamentos do consulente nos seguintes termos:

21.2.1 Não havendo restrição legal e

considerando o princípio da continuidade da Administração Pública, é dever do atual gestor do Poder Legislativo Municipal quitar os débitos referentes às verbas remuneratórias e despesas não adimplidas na gestão anterior, devendo observar as regras de Direito Financeiro pertinente para correta classificação da despesa em questão;

21.2.2 O Chefe do Poder Legislativo, desde que tenha recebido corretamente o duodécimo, não poderá deixar restos a pagar descobertos ao final do exercício, só podendo ser devolvidos recursos financeiros que os excedam, ou seja, é ilegal a devolução de recursos financeiros do Legislativo ao Poder Executivo que englobe os valores relativos aos débitos inscritos em Restos a Pagar.

21.3. Determinar o encaminhamento ao consulente de cópias da Resoluções Consultas TCMGO nº 016 /2001 e nº 013 /2001, que respondem adequadamente ao questionamento transcrito no item 1, "c", da presente proposta.

21.4. Determinar que se cumpram as demais formalidades de praxe.

22. É a Proposta de Decisão.

Gabinete do Conselheiro Substituto Vasco C. A. Jambo, Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás, em Goiânia, aos 4 de setembro de 2013.

VASCO C. A. JAMBO

Conselheiro-Substituto

Download do documento

Atos que alteram, regulamentam ou revogam este Acórdão Consulta:

Nenhum Ato.

Atos que são alterados, regulamentados ou revogados por este Acórdão Consulta:

Nenhum Ato.