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Acórdão Consulta nº 12/2017

CONSULTA. QUESTIONAMENTO. ALIENAÇÃO DE BENS PÚBLICOS. DOAÇÃO DE IMÓVEIS. ÓRGÃOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. DISPENSA DE CONCORRÊNCIA. POSSIBILIDADE.

As marcações no texto indicam a vigência de cada trecho:(redação dada / incluído pela norma citada)(revogado) = trecho sem vigência

ACÓRDÃO CONSULTA Nº 12, DE 03 DE MAIO DE 2017.

CONSULTA. QUESTIONAMENTO. ALIENAÇÃO DE BENS PÚBLICOS. DOAÇÃO DE IMÓVEIS. ÓRGÃOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. DISPENSA DE CONCORRÊNCIA. POSSIBILIDADE.

Consulta. Questionamento acerca da competência legislativa para dispor sobre a gestão de bens públicos dominicais, a possibilidade de alienação de bens públicos tendo como base os pressupostos legais estabelecidos no Artigo 17, I, "b" da Lei nº 8.666 /93 e a interpretação dispositivos da legislação local. Norma geral aplicável. Possibilidade para órgãos da Administração Pública,

Trata-se de Consulta formulada pelo Exmo. Sr. Prefeito do Município de Goiânia concernente aos seguintes quesitos:

Q-1. "3.1 A Constituição Federal fixa, em alguns de seus dispositivos normativos, competência concorrente acerca da gestão de bens públicos, atribuindo à União Federal competência para estabelecer normas gerais sobre a administração de bens pertencentes aos Estados, DF e Municípios? "

Q-2. "3.2 A competência concorrente conferida para a União Federal, pelo Artigo 24, parágrafo único, da CF/88, para fixar normas gerais de contratos e licitações públicas implica em competência da União para legislar, a título de normas gerais, acerca da gestão e alienação dos demais entes públicos? "

Q-3. "3.3 A norma do Artigo 17 da Lei nº 8.666 /93 trata somente dos procedimentos de alienação de bens públicos (licitação dispensada) ou, igualmente, da própria gestão dos bens de domínio dos demais entes federados? "

Q-4. "3.4 Pode a Lei nº 8.666 /93 autorizar a doação de bens públicos, mesmo diante da falta de previsão neste sentido nas Constituições Estaduais e nas Leis Orgânicas Municipais? "

Q-5. "3.5 Haveria ofensa ao pacto federativo e autonomia dos entes políticos"?.

Q-6. "3.6 O Município pode realizar doação a entidades de direito público com base no artigo 17, inciso I, "b" da Lei nº 8.666 /93 e artigo 42 da Lei Orgânica do Município, mesmo com a supressão, em sua Lei Orgânica , da alínea "a" do inciso I do artigo 42 (Emenda nº 28 /2004)? "

Q-7. "3.7 Em podendo doar conforme o item anterior, é preciso atender aos requisitos trazidos pela LC nº 78 /1999, ou lei ordinária específica poderá autorizar a doação de áreas do Município fora dos requisitos e dos limites trazidos pela LC nº 78 /1999 (norma especial)? "

2. Vistos, relatados e discutidos os presentes autos, à luz dos dispositivos e argumentos expostos na Proposta de Decisão nº 160/2017-GCSICJ. ACORDA o Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás, pelos membros integrantes do seu Colegiado Pleno:

I - CONHECER DA CONSULTA, em virtude do cumprimento dos requisitos de admissibilidade estabelecidos no Artigo 31 da Lei Estadual nº 15.958 /2007 e no Artigo 199 do Regimento Interno, outorgando-lhe eficácia normativa geral;

II - RESPONDER AO CONSULENTE que:

a) Quesito 1 - 3.1 - a competência para legislar sobre normas gerais, conferida pela Constituição Federal , foi exercida por meio da Lei nº 8.666 /93, de forma que a aludida legislação dispôs sobre a administração dos bens públicos dominicais;

b) Quesito 2 - 3.2 - a competência legislativa suplementar dos Municípios está prevista no Artigo 30, II, da Lei Maior, desta forma o poder público municipal pode dispor sobre a gestão e destinação dos seus bens, desde que obedeça às regras gerais, estabelecidas em norma geral (Lei Federal nº 8.666 /93);

c) Quesito 3 - 3.3 - por se tratar de norma geral, o Artigo 17 da Lei nº 8.666 /93 trata dos bens públicos de todos os entes federados, não obstante, se houver no arcabouço jurídico municipal legislação específica aplicável aos bens públicos dominicais, aplica-se a legislação local, observando-se, sobretudo, a regra geral;

d) Quesito 4 - 3.4 - conforme tracejado, a Lei de Licitações e Contratos trata-se de um código que veicula normas gerais, sendo assim, mesmo que não haja previsão na Constituição Estadual ou em Lei Orgânica s Municipais de determinada matéria, aplica-se a Lei nº 8.666 /93;

e) Quesito 5 - 3.5 - não se vislumbra ofensa ou desrespeito ao pacto federativo ou à autonomia dos entes políticos, haja vista que a CF/88 ao estabelecer a competência legislativa previu que cabia privativamente à União editar norma geral acerca da matéria (Artigo 22, XXVII, CF/88);

f) Quesito 6 - 3.6 - há possibilidade de doação de bem público, pelos Municípios, para outros órgãos da Administração Pública consoante previsão na norma geral (Artigo 17, I, "b", Lei nº 8.666 /93);

g) Quesito 7 - 3.7 - devem ser atendidos, precipuamente, os requisitos previstos na Lei nº 8.666 /93: i) existência de interesse público devidamente justificado; ii) avaliação prévia e iii) autorização legislativa relativa ao imóvel específico objeto de doação, iv) de forma suplementar devem ser observados os requisitos previstos em lei específica.

À Superintendência de Secretaria, para as providências da sua competência regimental.

Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás, 03/05/2017

Conselheiro JOAQUIM ALVES DE CASTRO NETO

Presidente

VASCO CÍCERO AZEVEDO JAMBO

Conselheiro Substituto

SEBASTIÃO MONTEIRO

Conselheiro

Votantes:

FRANCISCO JOSÉ RAMOS

Conselheiro

VALCENÔR BRAZ DE QUEIROZ

Conselheiro

DANIEL GOULART

Conselheiro

Não votante:

IRANY DE CARVALHO JÚNIOR

Conselheiro Substituto

Relator

Presente:

JOSÉ GUSTAVO ATHAYDE

Ministério Público de Contas

PROPOSTA DE DECISÃO Nº 0160/2017-GCSICJ

CONSULTA. QUESTIONAMENTO. ALIENAÇÃO DE BENS PÚBLICOS. DOAÇÃO DE IMÓVEIS. ÓRGÃOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. DISPENSA DE CONCORRÊNCIA. POSSIBILIDADE.

I - RELATÓRIO

1.1. Do objeto

Trata-se de Consulta formulada pelo Exmo. Sr. Prefeito do Município de Goiânia concernente à possibilidade de doação de bens imóveis públicos municipais para outros órgãos da Administração Pública, com base nos dispositivos legais estabelecidos no Artigo 17, I, "b" da Lei nº 8.666 /1993 e a interpretação do Artigo 42, I, da Lei Orgânica do Município de Goiânia.

1.2. Dos Quesitos da Consulta

3. O objeto da consulta foi articulado na forma de 7 (sete) questões ou quesitos:

1.2.1. Q-1. "3.1 A Constituição Federal fixa, em alguns de seus dispositivos normativos, competência concorrente acerca da gestão de bens públicos, atribuindo à União Federal competência para estabelecer normas gerais sobre a administração de bens pertencentes aos Estados, DF e Municípios? "

1.2.2. Q-2. "3.2 A competência concorrente conferida para a União Federai, pelo Artigo 24, parágrafo único, da CF/88, para fixar normas gerais de contratos e licitações públicas implica em competência da União para legislar, a título de normas gerais, acerca da gestão e alienação dos demais entes públicos? "

1.2.3. Q-3. "3.3 A norma do Artigo 17 da Lei nº 8.666 /93 trata somente dos procedimentos de alienação de bens públicos (licitação dispensada) ou, igualmente, da própria gestão dos bens de domínio dos demais entes federados? "

1.2.4. Q-4. "3.4 Pode a Lei nº 8.666 /93 autorizar a doação de bens públicos, mesmo diante da falta de previsão neste sentido nas Constituições Estaduais e nas Leis Orgânicas Municipais? "

1.2.5. Q-5. "3.5 Haveria ofensa ao pacto federativo e autonomia dos entes políticos"?

1.2.6. Q-6. "3.6 O Município pode realizar doação a entidades de direito público com base no artigo 17, inciso I, "b" da Lei nº 8.666 /93 e artigo 42 da Lei Orgânica do Município, mesmo com a supressão, em sua Lei Orgânica , da alínea "a" do inciso I do artigo 42 (Emenda nº 28 /2004)? "

1.2.7. Q-7. "3.7 Em podendo doar conforme o item anterior, é preciso atender aos requisitos trazidos pela LC nº 78 /1999, ou lei ordinária específica poderá autorizar a doação de áreas do Município fora dos requisitos e dos limites trazidos pela LC nº 78 /1999 (norma especial)? "

1.3. Da tramitação

1.3.1. Da instrução originária

2. Autuada em 27/4/2017, a consulta foi originariamente instruída com solicitação inicial (fls. 1/8), assinada em 25/04/2017, e parecer jurídico (fls. 17/38), assinado em 11/04/2017.

1.3.2. Do parecer jurídico do Consulente

3. O Parecer Jurídico, formulado pela Procuradoria-Geral do Município de Goiânia (fls. 17/38), numa síntese extraída do Relatório da Unidade Técnica, se posiciona:

Pela autonomia federativa dos Municípios para que a gestão dos bens públicos municipais seja regulamentada em norma local, parabenizando ainda a supressão na Lei Orgânica que demonstrou a intenção do legislador local de proteger o patrimônio imobiliário municipal e pugnando pelo uso de institutos de cessão de bem público e do direito real de superfície. "

1.3.3. Manifestação da Divisão de Documentação e Biblioteca

4. Por determinação exarada no Despacho nº 361/2017-GCSICJ (fls.46), encaminhou-se os autos à Divisão de Documentação e Biblioteca que, via Despacho nº 084/2017 (fls. 51), apresentou rol de decisões do Tribunal sobre o tema (fls.47/50).

Bens Públicos - Doação e Cessão

[ ... ]

RC nº 050 /00 - Caturai

EMENTA: Para a plena legalidade na doação ou permuta de imóvel público devem ser observados os requisitos do Artigo 17, caput e inciso I da Lei nº 8.666 /93, quais sejam: existência de interesse público devidamente justificado, avaliação prévia e autorização legislativa. No caso da permuta, observar, ainda, a exigência de licitação na modalidade concorrência.

TCM, 21.06.00

[ ... ]

RC Nº 073 /94 - Jatai

EMENTA: Nega provimento a recurso, no sentido de reformar a RC nº 027 /89, mantendo seu inteiro teor. O entendimento é pela ilegitimidade de diversas leis, especialmente a que autoriza doação de casas residenciais e alojamentos para a Polícia Militar do Estado de Goiás, para as pessoas, e não para a corporação. Conforme o artigo 17 da Lei nº 8.666 /93

Licitação a doação de bens imóveis só será permitida para outro órgão ou entidade da Administração Pública, de qualquer esfera do Governo.

TCM, 05.10.94 [ ... ]

RC Nº 187 /93-Maurilândia

EMENTA: Face à expressa vedação contida no inciso I, alínea "b" do artigo 17 da Lei nº 8.666 /93 - licitação - é defeso à administração efetuar doação de imóvel de propriedade do município a particulares - no caso, empresa de laticínio da qual o Vice-Prefeito é sócio.

TCM, 10.11.93

.3.4. Manifestação conclusiva da SLC

5. Instada a se manifestar, via Despacho nº 361/2017-GCSICJ (fls, 46), a Secretaria de Licitações e Contratos manifestou-se por meio do Parecer nº 7/2017, de 28/4/2017 (fls. 52/56).

1.3.5. Manifestação conclusiva do MPC

6. O Ministério Público de Contas, por meio do Parecer nº 2325/2017 02/5/2017 (fls.57/58-verso), endossou o posicionamento da Unidade Técnica, aduzindo argumentos complementares.

7. É o Relatório.

II - DA FUNDAMENTAÇÃO

2.1. Preliminares

2.11. Da competência do TCMGO

8. A competência deste Tribunal para responder consultas consta na Lei nº 15.958 /07, artigo 31, caput, a seguir transcrito:

Art. 31. O Tribunal decidirá sobre consultas quanto à dúvida suscitada na aplicação de dispositivos legais e regulamentares concernentes à matéria de sua competência...

9. Consta, também, no Artigo 1º, XXV do Regimento Interno (ritcmgo).

2.1.2. Da competência do Tribunal Pleno

10. Nos termos do Artigo 9º, inciso I, alínea "e", do RITCMGO, compete ao Colegiado Pleno decidir as consultas formuladas ao Tribunal.

2.1.3. Da competência do Relator

11. Pelo Artigo 3º, II, da RA nº 232 , de 31/8/2011, a competência em razão da matéria é própria de Conselheiros Substitutos. Nos termos do Artigo 4º da Decisão Normativa nº 15 /2016-TCMGO, cabe ao Conselheiro Substituto Irany Júnior, no exercício de 2017, a relatoria das consultas originárias do município de Goiânia, Capital do Estado de Goiás.

2.1.4. Dos Requisitos de Admissibilidade da Consulta

12. O artigo 31, da Lei Estadual nº 15.958 /2007¹ estabelece os contornos gerais da Consulta.

13. Os requisitos subjetivos, isto é, as autoridades legitimadas para sua formulação, são arroladas nos incisos do caput do artigo 31 da supracitada Lei. Verifica-se que o consulente, senhor Procurador-Geral de Justiça, Chefe do Ministério Público Estadual, está no rol daquelas autoridades:

Art. 31. 0 Tribunal decidirá sobre consultas quanto à dúvida suscitada na aplicação de dispositivos legais e regulamentares concernentes à matéria de sua competência, que lhe forem formuladas pelas seguintes autoridades:

I - Governador do Estado, Presidente da Assembleia Legislativa, Presidente de Tribunal, Prefeito ou Presidente da Câmara Municipal;

(...)

14. Quanto aos requisitos materiais ou objetivos, estes estão alinhavados nos demais parágrafos do artigo 31 da LOTCMGO:

Art. 31. (...)

§ 1º As consultas devem conter a Indicação precisa do seu objeto, ser formuladas articuladamente e instruídas com parecer do órgão de assistência técnica ou jurídica da autoridade consulente.

§ 2º Cumulativamente com os requisitos do

§ 1º deste artigo, as autoridades referidas nos Incisos III e IV deverão demonstrar a pertinência temática da consulta ás respectivas áreas de atribuição das instituições que representam, (grifo nosso).

15. Verifica-se que a consulta possui objeto precisamente definido o qual está adequadamente articulado, assim como está munida do parecer jurídico correspondente.

16. Uma vez que atende todos os requisitos legais, a Consulta deve ser conhecida.

2.2. Do mérito

2.2.1 Considerações gerais

17. Esta análise considera o parecer da Assessoria do Consulente, a manifestação da Secretaria de Licitações e Contratos e do Ministério Público de Contas.

2.2.2 Análise da Questão nº 1

4. Transcrevo a questão apresentada, para melhor visualização:

Q-1. "A Constituição Federal fixa, em alguns de seus dispositivos normativos, competência concorrente acerca da gestão de bens públicos, atribuindo à União Federal competência para estabelecer normas gerais sobre a administração de bens pertencentes aos Estados, DF e Municípios? "

a) Argumentos do Parecer Jurídico do Consulente

5. Afirma o ilustre parecista: "Como se sabe, o constituinte atribuiu à União competência para legislar sobre normas gerais de licitação (Artigo 22, XXVII), tendo o legislador ordinário desincumbido-se desse ônus com a aprovação da Lei nº 8.666 /93".

6. Depois de apresentar a Lei nº 8.666 /93 de "normas gerais de licitação", o parecerista municipal, no item identificado como "2 - Normas gerais da Lei nº 8666 /93 incidentes nas doações de imóveis", transcreveu na íntegra o seu artigo 17, qualificando-o como "normas gerais de licitação, para alienação de bens imóveis".

7. No referida transcrição, enfatiza-se as expressões "I - quando imóveis...; b) doação, permitida exclusivamente para outro órgão ou entidade da administração pública, de qualquer esfera de governo".

8. Note-se que no próprio texto do procurador do consulente está reconhecido o caráter normativo geral dos dispositivos supracitados (pela expressão "As normas gerais de licitação, para alienação de bens imóveis¹ ...").

9. Até aqui tudo bem. Mas afirma o que "o legislador nacional", leia-se Congresso Nacional, "invadiu a competência legislativa dos demais entes federados", ao "descer às minúcias", neste artigo 17.

10. Em apoio a sua tese, traz a lume os ensinamentos de Marçal Justen Filho que reconhece no artigo 17 a existência de "normas gerais" e "normas não gerais". As primeiras, leciona o administrativista, "vinculam todos os entes administrativos, em todas as órbitas federativas." As últimas, "disciplinam o destino e a gestão de bens públicos, tema que se enquadra no interesse próprio de cada ente federativo".

11. Assim, conclui o Parecer municipal, O artigo 17, I, "b" seria classificada como "norma não geral", adstrita apenas á União, ficando suspensa a eficácia da expressão "permitida exclusivamente para outro órgão ou entidade da Administração Pública, de qualquer esfera de governa" para os Estados, Distrito Federal e Municípios. Aduz, em seu apoio, o deferimento Medida Cautelar pleiteada no processo da ADI nº 927.

12. Logo, continua:

(...) Assim, para os demais entes federativos, restaria preservado o exercício de suas competências legislativas, no particular, para que pudessem, através de opção normativa especifica, dispor sobre quais seriam as regras aplicáveis às doações de seus bens imóveis.

(...)

Recolhendo esses entendimentos, não remanesce a menor fimbria de dúvida que, se, em primeiro lugar, a doação de bens imóveis dos Estados e Municípios deve observar as exigências previstas em lei e que, em segundo lugar, não cabe à União legislar sobre essa matéria, porque extrapola sua competência prevista pelo texto constitucional e vulnera o pacto federativo, aos Estados e Municípios incumbem estabelecer as regras que disciplinarão a doação dos seus imóveis.

13. E, por fim, admite que a antes de tomar providência para doação de imóveis, é necessário a edição de lei do ente doador que regulamente e dê ingente suporte ao ato de doação:

O que é importante frisar é que, de fato, a Lei nº 8.666 /93 continua aplicável aos Estados e Municípios, na hipótese de dispensa de licitação prevista para a doação de imóveis. Todavia, antes da tomada dessa providência, exige-se que haja lei própria do ente, regulamentando e dando as razões de convencimento para prestar ingente suporte ao ato de doação. Nessa toada, caso [e tão somente) as regras preestabelecidas por esses entes prevejam a doação para outro órgão ou entidade da Administração Pública, ai sim, é que esta doação estará dispensada da realização de procedimento licitatório, nos termos do Artigo 17,1, b....

b) Manifestação da Secretaria de Licitações e Contratos

14. Acerca deste quesito assim se manifestou a Unidade Técnica:

Preliminar e objetivamente convêm-nos realizar uma breve análise da matéria tratada nos autos, deste modo opinamos a seguir.

Imperioso enfatizar que, para enfrentar os questionamentos veiculados, imprescinde a observação de um dos capitais princípios constitucionais que regem a administração pública, o da legalidade.

O princípio da legalidade, como a própria designação já menciona, consiste no fato de a Administração Pública estar rigorosamente subordinado à Constituição e à Lei. Assim, para o administrador público, o princípio da legalidade significa que ele só pode fazer àquilo que a lei determina, ao contrário do administrador privado, para quem aquilo que não é proibido é permitido fazer.

Este princípio, juntamente com o de controle da Administração pelo Poder Judiciário, nasceu com o Estado de Direito e constitui uma das principais garantias de respeito aos direitos individuais. Isto porque a lei, ao mesmo tempo em que os define, estabelece também os limites da atuação administrativa que tenha por objeto a restrição ao exercício de tais direitos em benefício da coletividade.

Para Hely Lopes Meirelles, a legalidade, como princípio da Administração Pública, significa que o administrador público está sujeito aos mandamentos da lei e às exigências do bem comum, deles não podendo se afastar ou desviar, sob pena de praticar ato inválido e expor-se a responsabilidade disciplinar, civil e criminal.

Neste compasso, mister verberar que as competências legislativas estão devidamente previstas no verbete da nossa Carta Magna.

Sendo assim, nos termos do artigo 22, inciso XXVII da Constituição Federal , ê de competência privativa da União legislar sobre normas gerais de licitação, in verbis:

Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:

(...)

XXVII - Normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades, para as administrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, obedecido o disposto no Artigo 37, XXI, e para as empresas públicas e sociedades de economia mista, nos termos do Artigo 173,

§ 1º, III; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19 , de 1998)

O fato de a Constituição definir como competência privativa da União legislar certas matérias, in casu, normas gerais de licitação e contratação, permitiu aos Estados legislarem suplementarmente, conforme

§ 2º do artigo 24 da Constituição:

§ 2º A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados,

Da mesma forma, aos Municípios ê dado o direito de suplementar a norma federal, naquilo que couber e lhe for possível:

Art. 30. Compete aos Municípios:

(...)

II - Suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;

15. Com os fundamentos acima transcritos, a SLC propõe a seguinte resposta ao quesito:

3.1 a competência para legislar sobre normas gerais, conferida pela Constituição Federal , foi exercida por meio da Lei nº 8.666 /93, de forma que a aludida legislação dispôs sobre a administração dos bens públicos dominicais;

c) Manifestação do Ministério Público de Contas

16. Além de corroborar o entendimento da Unidade Técnica, o douto Procurador acrescentou:

É importante ressaltar que as regras relativas à alienação de bens imóveis são estabelecidas inicialmente pela Lei nº 8.666 /93, norma geral de licitações e contratos, editada pela União com fundamento no artigo 22, inciso XXVII da Constituição da República. As normas gerais, como se sabe, obrigam todos os entes da Federação e não podem ser modificadas no exercício da competência legislativa suplementar municipal. O estabelecimento das hipóteses excepcionais nas quais é possível afastar a licitação (licitação dispensada e dispensável) está adstrito ao campo normativo das chamadas normas gerais, que devem ser uniformes para todos os entes da Federação, sem competência suplementar dos Estados e Municípios.

A norma não trata da gestão de bens públicos, matéria indiscutivelmente afeita à competência de cada um dos entes em razão do princípio federativo, mas sim de requisitos para alienação. Aliás, convém ressaltar a opinião de Alice Gonzalez Borges, uma das mais reputadas monografistas sobre o tema, para quem as normas constantes do artigo 17 são reputadas como gerais também em razão da competência exclusiva do legislador federal para legislar sobre direito civil (no caso, impondo condições para a alienação de bens).

d) Análise e Conclusão do Relator

17. Preliminarmente, necessário faz-se estabelecer certos conceitos fundamentais necessários para a avaliação científica do quesito formulado pelo Consulente.

18. Assim, "competência concorrente" é espécie do gênero "competência federativa", instituto estudado no âmbito do Direito Constitucional, que diz respeito à "parcelas de poder atribuídas, pela soberania do Estado Federal, aos entes políticos, permitindo-lhes tomar decisões, no exercício regular de suas atividades, dentro do círculo pré-traçado pela Constituição da República". ²

19. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios atuam no espaço que lhes foi reservado pelo constituinte originário, exercendo atribuições de ordem administrativa, legislativa ou tributária.

20. Leciona Bulos que a manutenção do pacto federativo depende do exercício harmônico dessas atribuições, não podendo um ente adentrar o campo reservado a outro, praticando invasão de competência.

21. Para evitar essa invasão, a Carta Política utiliza-se simultaneamente; (a) do princípio de predominância do interesse (geral ou nacional para a União, regional para os Estados-membros, local para os Municípios, regional e local para o Distrito Federal); e (b) de técnicas de repartição de competências.

22. A competência focada no quesito é do tipo "competência legislativa", que é "a capacidade do ente político estabelecer normas imperativas, gerais e abstratas, com base nos limites estatuídos na Constituição Federal ". ³

² Bulos, Uadi Lammêgo. Curso de direito constitucional 10º ed. - São Paulo: Saraiva, 2017. Pag. 989.

³ idem. Pag. 993

23. A espécie "competência concorrente" é, na definição do Bulos:

Competência concorrente - é aquela em que mais de um ente federativo exerce o poder de legislar sobre certa matéria, ficando para a União a tarefa de fixar normas gerais, daí ser adjetivada de concorrente, pois as entidades político-administrativas juntam-se para exercer ação comum, no intuito e contribuir e cooperar para o trabalho legislativo.

24. No âmbito da "competência concorrente", existem várias classificações. Entretanto, a Carta Política de 1988 adotou o binômio classificatório "cumulativas" e "não cumulativas".

25. Sobre a "competência concorrente cumulativa", ensina Bulos:

"Temos a competência cumulativa quando inexistir limites para o exercício de uma parcela de poder pela União, Estados ou Distrito Federal. Havendo conflito de atribuições, prevalece a vontade da União, que se expressa em normas jurídicas federais. "

26. E quanto à "competência concorrente não cumulativa", leciona Bulos-livro-1:

"Por outro lado, a competência não cumulativa, também chamada de vertical, é aquela que se reparte verticalmente, reservando um grau mais elevado para a União fixar os princípios e normas gerais, deixando ao Estado-membro a tarefa de completar o mister legiferante."

27. Ao teor dos artigos 37, XXI, e 173,

§ 1º, III, todos da Carta Magna 4, verifica-se que se situa no âmbito da competência legislativa concorrente não cumulativa a edição de "Normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades, para as Administrações Públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, bem como empresas públicas e sociedades de economia mista. "

28. As "normas gerais" supracitadas são aplicáveis às "obras, serviços, compras e alienações".

4. Artigo 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

(...)

XXI - Ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis á garantia do cumprimento das obrigações.

(...)

Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração direta de atividade econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei.

§ 1º A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias que explorem atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou de prestação de serviços, dispondo sobre:

III - Licitação e contratação de obras, serviços, compras e alienações, observados os princípios da administração pública;

29. O consulente, todavia, não utiliza a expressão "normas gerais de licitação e contratação", mas "normas gerais sobre a administração de bens pertencentes aos Estados, DF e Municípios" (grifei).

30. Ora, estabelecido que "normas gerais de licitação e contratação" aplicam-se para todo o espectro de entes federativos, resta avaliar se, e em que medida, a "administração de bens", expressão usada pela consulente, submete-se àquelas normas.

31. Os entes federados, para atingirem o desiderato a eles reservado pela Constituição, contam com uma estrutura denominada "Administração Pública", regida pelo Direito Administrativo, conforme ensinamento de Madero 5:

"Já a Administração Pública é o conjunto de agentes, órgãos, entidades que integram a estrutura administrativa do Estado. Logo, não temos uma estrutura investida em Poder Político, o que temos, na verdade, é uma estrutura que está investida de poderes administrativos. Por isso, a Administração Pública está relacionada ao Direito Administrativo."

32. Assim, o ente federado, para atingir suas finalidades constitucionalmente estatuídas (objeto do Direito Constitucional, mediante repartição de competências), devem desenvolver, mediante sua estrutura administrativa (objeto do Direito Administrativo), atividades ditas "instrumentais" que, no dizer de Oliveira, devem ser exercidas para manterem toda a estrutura estatalº:

O Estado estrutura-se voluntária ou compulsoriamente utilizando agentes e recursos materiais necessários ao implemento de todas as suas atribuições principais. Para tanto, adquire imóveis, móveis, semoventes; expropria bens; requisita coisas ou serviços; por meio de licitação, contrata serviços e coisas de que tem necessidade; realiza concursos para composição de seu aparato burocrático, ou admite para exercício de cargos em comissão.

Sem tal atividade secundária, a que denominamos instrumental, não poderia funcionar. No desempenho de seus misteres, definidos como necessidades a que deve atender, o Estado não prescinde de agentes e meios materiais que serão imprescindíveis para cumprir as finalidades públicas.

33. Certo é que o bem não pertence ao Governo ou à administração pública, mas a sua aquisição, uso, concessão, alienação e outras espécies de atividades afins deve ser vista não como um fim em si mesmo, mas como instrumento para a consecução do interesse público. "Público" aqui se refere também ao titular do bem, o povo, independente de qual seja o ente federado.

5. Madeira, José Maria Pinheiro. Administração pública, tomo II. 11.ed. - Rio de Janeiro: Elsevier, 2010. Pg. 5

6. Oliveira, Regis Fernandes de. Curso de direito financeiro. 3º ed. Ver. e atual - São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2010. Pg. 59.

34. Logo, o titular do bem é o povo e para suprir suas necessidades é que se compram ou alienam bens, móveis ou imóveis. Essas atividades, associadas à gestão destes bens, na República Federativa do Brasil devem se dar, como oportunamente observou a Secretaria de Licitações e Contratos, sob a tutela da lei. Na nossa República, lembramos, nesse tema, imperam leis de caráter geral, com a finalidade de harmonizar o sistema, sem, contudo, deixar de lado as particularidades regionais ou locais.

35. A resposta ao quesito é que determinadas atividades de natureza operacional realizada no contexto gestão/administração de bens pertencentes aos Estados, DF e Municípios, entre elas as que envolvem aquisição ou alienação de bens, por determinação constitucional, devem se submeter às regras gerais estabelecidas pelo Congresso Nacional, quando agindo como legislador nacional, às regras regionais (estatuídas pelo Estado) e locais (editadas pelos municípios), quando existirem.

2.2.3 Análise da Questão nº 2

36. Transcrevo a questão apresentada, para melhor visualização:

Q-2. "A competência concorrente conferida para a União Federal, pelo Artigo 24, parágrafo único, da CF/88, para fixar normas gerais de contratos e licitações públicas implica em competência da União para legislar, a título de normas gerais, acerca da gestão e alienação dos demais entes públicos? "

a) Argumentos do Parecer Jurídico do Consulente

37. São as mesmas apresentadas no item 2.2.2 desta Proposta de Decisão.

b) Manifestação da Secretaria de Licitações e Contratos

38. A respeito desse quesito nº 2, assim se manifestou a Unidade Técnica:

§ 2º do artigo 24 da Constituição:

§ 2º A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados.

Da mesma forma, aos Municípios é dado o direito de suplementar a norma federal, naquilo que couber e lhe for possível:

Art. 30. Compete aos Municípios:

(...)

II - Suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;

À luz dos excertos acima, observa-se que as regras criadas pela Lei Federai nº 8.666 /93 não podem ser alteradas, mas sim, complementadas, de forma que não haja uma afronta à competência legislativa originária. Desta forma as normas gerais obrigam todos os entes da Federação e não podem ser modificadas no exercício da competência legislativa suplementar municipal.

c) Manifestação do Ministério Público de Contas

39. Ver ponderações do item 2.2.2-c.

d) Conclusão do Relator

40. Certas atividades de gestão, inclusive "alienação", se desenvolvem no âmbito do Direito Financeiro, mediante distribuição de competência legislativa concorrente, a teor do Artigo 24, caput, da Magna Carta.

41. Nesse contexto, as normas gerais são, precipuamente, fixadas pela União, sem descer a pormenores, cabendo aos Estados-membros a adequação da legislação às peculiaridades locais 7.

42. A competência legislativa concorrente suplementar reservada aos Estados - membros e ao Distrito Federal pode ser exercido de duas formas; complementar ou supletiva. No primeiro caso, existe lei federal. No segundo, em virtude da inércia da União em editar a lei federal geral, os Estados e o DF adquirem competência plena, tanto para edição das normas de caráter geral, quanto para as específicas (CF, Artigo 24, §§ 3º e 4º).

43. É bom lembrar que o município, nesta seara, detem a competência para suplementar o regramento existente (Artigo 30, CF).

44. Entretanto, o quesito se refere a dispositivo inexistente, Artigo 24, parágrafo único, motivo pelo qual considero prejudicado para fins de resposta.

2.2.4 Análise da Questão nº 3

45. Transcrevo a questão apresentada, para melhor visualização:

Q-3. "A norma do Artigo 17 da Lei nº 8.666 /93 trata somente dos procedimentos de alienação de bens públicos (licitação dispensada) ou, igualmente, da própria gestão dos bens de domínio dos demais entes federados? "

a) Argumentos do Parecer Jurídico do Consulente

46. Já expendidos em item anterior.

7. Moraes, Alexandre de Direito Constitucional. 27 ed, - São Paulo: Atlas, 2011. Pg. 325

b) Manifestação da Secretaria de Licitações e Contratos

47. Nos seguintes termos se manifestou a SLC:

Pois bem, imperioso advertir que os negócios do Poder Público com o particular devem ser precedidos de procedimentos administrativos, vez que devem ser perseguidos os princípios constitucionais da legalidade e impessoalidade. Sendo assim, o comando legal previsto no Artigo 17, da Lei nº 8666 /93, estabelece as regras para alienação de bens imóveis, senão vejamos:

Art. 17. A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à existência de interesse público devidamente justificado, será precedida de avaliação e obedecerá às seguintes normas:

I - Quando imóveis, dependerá de autorização legislativa para órgãos da administração direta e entidades autárquicas e fundacionais, e, para todos, inclusive as entidades paraestatais, dependerá de avaliação prévia e de licitação na modalidade de concorrência, dispensada esta nos seguintes casos:

(...)

b) doação, permitida exclusivamente para outro órgão ou entidade da administração pública, de qualquer esfera de governo, ressalvado o disposto nas alíneas f, h e i;

(...)

f) alienação gratuita ou onerosa, aforamento, concessão de direito real de uso, locação ou permissão de uso de bens imóveis residenciais construídos, destinados ou efetivamente utilizados no âmbito de programas habitacionais ou de regularização fundiária de interesse social desenvolvidos por órgãos ou entidades da administração pública;

(...)

h) alienação gratuita ou onerosa, aforamento, concessão de direito real de uso, locação ou permissão de uso de bens imóveis de uso comercial de âmbito local com área de até 250 m² (duzentos e cinquenta metros quadrados) e inseridos no âmbito de programas de regularização fundiária de interesse social desenvolvidos por órgãos ou entidades da administração pública;

i) alienação e concessão de direito real de uso, gratuita ou onerosa, de terras públicas rurais da União na Amazônia Legal onde incidam ocupações até o limite de 15 (quinze) módulos fiscais ou 1.500ha (mil e quinhentos hectares), para fins de regularização fundiária, atendidos os requisitos legais;

Sendo assim, estabelecer hipóteses excepcionais nas quais é possível afastar a licitação está adstrito ao campo normativo das normas gerais, que devem ser uniformes para todos os entes da Federação, sem competência suplementar dos Estados e Municípios. [ ... ]

(Grifo nosso).

c) Manifestação do Ministério Público de Contas

48. Assevera o douto parquet:

d) Conclusão do Relator

49. Concordo com o MPC quando diz que a norma extraída do artigo 17 da Lei nº 8.666 /1993 trata de "requisitos para alienação", e não da "gestão de bens públicos", per si.

2.2.5 Análise da Questão nº 4

50. Transcrevo a questão apresentada, para melhor visualização:

Q-4. "Pode a Lei nº 8.666 /93 autorizar a doação de bens públicos, mesmo diante da falta de previsão neste sentido nas Constituições Estaduais e nas Leis Orgânicas Municipais?"

a) Argumentos do Parecer Jurídico do Consulente

No que toca, especificamente, ao ato de doação, convém destacar a antiga redação do Artigo 42,1, a da Lei Orgânica do Município, dispositivo que, repita-se, foi revogado pela Emenda á Lei Orgânica nº 28 , de 15 de dezembro de 2004, no afã de suprimir e obstruir eventual prática ato de mesma natureza e porte.

Deveras, o dispositivo revogado tencionava a orientar que a alienação de bens Imóveis dependeria de autorização legislativa e concorrência, dispensada esta nos casos de: "a) doação, constando da lei e da escritura pública os encargos do donatário, o prazo de seu cumprimento e a cláusula de retrocessão, sob pena de nulidade do ato; b) permuta."

Com os olhos voltados a essa circunstância, é minimamente razoável concluir que a revogação desse dispositivo, pelo legislador municipal, buscou não mais se permitir a doação de áreas públicas do Município de Goiânia. Extreme de dúvida que a providência revogatória adotada retrata mais do que um silêncio eloquente do legislador, em particular. Até onde a vista alcança, com fincas nas razões e justificativas apresentadas pelo membro do poder legiferante, o escopo principal dessa solução era, ainda que por um período, embaraçar atos de alienações indiscriminados e sem calço normativo.

Não se pode perder de vista que essa conclusão é, por óbvio, justificável, por revelar um ato de proteção ao patrimônio público municipal. Afinal, não podendo mais doar suas áreas, não mais seria permitido á municipalidade dilapidar ou alienar o seu patrimônio imobiliário, sem que lhe fosse dada alguma retribuição (seja em dinheiro, por um contrato de compra e venda, seja por meio de outros bens, por um contrato de permuta), restando, desde já, espaço para que seja lançada a recomendação de que, preferencialmente, deveria optar-se pela venda de seus imóveis (Artigo 42, 10 da Lei Orgânica ).

(...)

Nesse contexto, uma vez reconhecida a vedação ás doações na Lei Orgânica do Município, não sobra espaço a outro pronunciamento senão considerada nula, por vício de ilegalidade e desprezo aos princípios reitores a Administração Pública, qualquer norma municipal que, sendo hierarquicamente inferior à Lei Orgânica , preveja a doação de áreas públicas municipais.

b) Manifestação da Secretaria de Licitações e Contratos

51. Assim se manifestou acerca do Quesito nº 4 a SLC:

Superada esta questão, assevera-se que consoante leitura do Artigo 17,1, "b", da Lei nº 8.666 /93 extrai-se que a hipótese de alienação de bens sem a precedência de licitação está reservada exclusivamente quando for realizada doação para outro órgão ou entidade da Administração Pública.

Mutatis mutandis, destaca-se que este dispositivo teve sua constitucionalidade questionada na ADI 927-3/RS (Relator Min. Carlos Velloso), na qual restou decidido que as vedações têm aplicação no âmbito Federal, em outras palavras a doação de bens públicos a particulares não pode ser vedada por norma geral, cabendo a cada ente federativo regular a gestão de seus próprios bens.

Diante disto, resta consignada a competência legislativa municipal para dispor acerca de seus bens, desde que se submeta ao regramento geral, inclusive ao Código Civil Brasileiro, o qual estabelece que os bens públicos dominicais podem ser alienados observando, mormente, as exigências da lei (Artigo 101).

Neste espeque, conclui-se que a Lei Orgânica do Município de Goiânia traz em seu Artigo 42,1, a seguinte disposição:

Art. 42. A alienação de bens municipais, subordinada á existência de interesse público devidamente justificado, será precedida de avaliação e obedecerá às seguintes normas:

I - Quando imóveis, dependerá de autorização legislativa e concorrência, dispensada esta nos seguintes casos;

a) (suprimida pela Emenda nº 28 /2004)

Neste espeque, a aludida emenda alteração extinguiu a possibilidade de doação de imóveis para particulares.

Ademais, diante da supressão da alínea "a" do Artigo 42 da Lei Orgânica do Município de Goiânia permanece uma lacuna legislativa acerca da possibilidade de doação de imóvel público a particulares, de modo que se não há lei autorizando o gestor público a realizar determinada ação ele fica impedido de agir, consoante princípio da legalidade delineado acima.

Percebe-se, então, que não é lícito proceder a alienação de bens públicos por meio de doação a pessoas privadas sem que tal conduta seja prevista em Lei Municipal ou se não estiver amparada pelas exceções previstas na Lei Federal (8.666/93, artigo 17, I, "f", "h" e `i").

Colaciona-se que o regime jurídico dos bens públicos visa protegê-los dos atos de aquisição da propriedade praticados por terceiros, a obstar a dilapidação patrimonial que pode ser levada a efeito por maus administradores públicos e a salvaguardar a continuidade dos serviços públicos já que não podem ser penhorados em execuções contra a Administração Pública, mas não impede que, observadas certas exigências legais, sejam alienados.

c) Manifestação do Ministério Público de Contas

52. Quanto ao Quesito nº 4, opinou MPC:

A Emenda nº 28 /2004 suprimiu a alínea "a" do inciso I do artigo 42, que possuía a seguinte redação: "a) doação, constando da lei e da escritura pública os encargos do donatário, o prazo de seu cumprimento e a cláusula de retrocessão, sob pena de nulidade do ato". Com a alteração, foi eliminada a possibilidade de doação de imóveis para particulares. Consulta ao processo legislativo de edição da referida Emenda confirma a intenção inicial de restringir as doações aos particulares. Com efeito, é possível colher da Justificativa apresentada pelo então Vereador Luciano Pedroso:

é pertinente tornar esta Lei aplicável com o objetivo de resguardar o patrimônio público, visto que os bens municipais devem destinar-se, prioritariamente, ao uso público, assegurando o respeito aos princípios e normas de proteção [ ... ] sendo estes pertencentes aos cidadãos goianienses, que contribuem para o engrandecimento de nossa cidade. Essa seria uma forma de evitar que bens públicos continuem sendo explorados por pessoas, associações ou empresas privadas que não dão nenhuma contrapartida ao Município. Além disso, eliminaria a possibilidade de, no futuro, outras áreas públicas serem entregues a particulares, sem que se conheçam os critérios que determinam a concessão. Recuperar a posse de áreas onde foram construídos hospitais, estacionamentos, empresas, clubes e outras entidades seria, hoje, uma missão quase impossível. As demais áreas públicas, no entanto, devem, daqui por diante, servir apenas para a instalação de equipamentos de interesse público".

Não houve, entretanto, nenhuma alteração apta a modificar a possibilidade de doação de imóveis para entidades e órgãos públicos. Pelo contrário, a nova regra constante do Artigo 42,

§ 1º reforça a previsão constante da Lei nº 8.666 /93: o Município preferencialmente - não exclusivamente, note-se - realizará a venda de seus imóveis, quando presente o interesse público. Não há impedimento, por outro lado, à doação para entidades e órgãos públicos, nos termos da Lei Federal, obedecidos os seus requisitos. Como se disse, as hipóteses de dispensa de licitação devem ser estabelecidas em norma geral, não estando á livre disposição da competência suplementar municipal.

Não há necessidade de lei municipal autorizando, genericamente, a doação de imóveis para órgãos e entidades públicos - trata-se de matéria reservada constitucionalmente para lei nacional. Permanece então plenamente vigente a hipótese de licitação dispensada constante do artigo 17, inciso I, alínea "b". Após o pronunciamento em sede cautelar do STF, ficam claros os requisitos para a doação de imóveis públicos para outro órgão ou entidade da administração pública: a) existência de interesse público devidamente justificado; b) avaliação prévia e c) autorização legislativa.

Convém aduzir que a exigência de "autorização legislativa" que se extrai do Artigo17, I, "b" da Lei Federal nº 8,666/93 e do Artigo 42,

§ 1º da Lei Orgânica do Município de Goiânia refere-se á permissão do legislativo individuando o imóvel especifico a ser doado, a finalidade de interesse público subjacente e o órgão ou entidade que receberá a doação. Não há necessidade de autorização legislativa genérica na Lei Orgânica para que imóveis públicos possam preservando sua destinação pública, ser doados a outras entidades ou órgãos igualmente públicos.

d) Conclusão do Relator

53. Observe-se que o quesito busca diz respeito à possibilidade do Artigo 17 do Estatuto Licitatório autorizar a doação de imóveis públicos. Ora, como já dito alhures, o dispositivo trata de requisitos para que se dê a doação e não da própria doação em si.

54. Nesse sentido, acompanho o entendimento da Unidade Técnica e do MPC pelos fundamentos ali expendidos

2.2.6 Análise da Questão nº 5

55. Transcrevo a questão apresentada, para melhor visualização:

Q-5. "Haveria ofensa ao pacto federativo e autonomia dos entes políticos"?

a) Argumentos do

Parecer Jurídico do Consulente

CONSIDERANDO, ainda, o disposto no Artigo 17, inciso I, da Lei nº 8.666 /93 e a compreensão doutrinária e jurisprudencial que, com base na autonomia federativa dos Estados e dos Municípios, limita consideravelmente o seu âmbito de aplicação, reputando o preceptivo como parte integrante de lei de observância apenas pela União;

(...)

a) a autonomia federativa dos Municípios brasileiros impõe que a gestão de bens públicos municipais seja regulamentada em norma local, com exclusividade, afastando a incidência de prescrições contrárias ou antagônicas, eventualmente existentes em lei federal (e não nacional, como sói parecer do Artigo 17, da Lei nº 8666 /1993); "

b) Manifestação da Secretaria de Licitações e Contratos

56. Assim concluiu suas ponderações acerca do quesito em tela:

(...)

- Não se vislumbra ofensa ou desrespeito ao pacto federativo ou á autonomia dos entes políticos, haja vista que a CF/88 ao estabelecer a competência legislativa previu que cabia privativamente à União editar norma geral acerca da matéria (Artigo 22, XXVII, CF/88);

c) Manifestação do Ministério Público de Contas

57. Quanto ao Quesito nº 5, opinou o douto MPC:

Assiste razão à Unidade Técnica. Consulta semelhante foi apresentada a essa Corte pelo Exmo Sr. Procurador-Geral de Justiça (autos nº 007711/17), merecendo de nossa parte considerações também similares.

d) Conclusão do Relator

58. Com base nas ponderações apresentadas no item 2.2.2-d, desta Proposta, e em convergência com a Unidade Técnica e MPC, não vislumbro ofensa ao pacto federativo ou mesmo ofensa à autonomia municipal.

59. Pois tudo está de acordo com as regras e princípios republicanos, à qual devem se submeter todos os entes. "O combinado não é caro", diz o ditado.

2.2.7 Análise da Questão nº 6

60. Transcrevo a questão apresentada, para melhor visualização:

Q-6, "O Município pode realizar doação a entidades de direito público com base no artigo 17, inciso I, "b" da Lei nº 8.666 /93 e artigo 42 da Lei Orgânica do Município, mesmo com a supressão, em sua Lei Orgânica , da alínea "a" do inciso I do artigo 42 (Emenda nº 28 /2004)"?

a) Argumentos do Parecer Jurídico do Consulente

61. Depreende-se da leitura do Parecer da PGM que a resposta seria negativa;

Não se pode perder de vista que essa conclusão é, por óbvio, justificável, por revelar um ato de proteção ao patrimônio público municipal. Afinal, não podendo mais doar suas áreas, não mais seria permitido a municipalidade dilapidar ou alienar o seu patrimônio imobiliário, sem que lhe fosse dada alguma retribuição (seja em dinheiro, por um contrato de compra e venda, seja por meio de outros bens, por um contrato de permuta), restando, desde já, espaço para que seja lançada a recomendação de que, preferencialmente, deveria optar-se pela venda de seus imóveis (Artigo 42,

§ 10 da Lei Orgânica ).

(...)

b) Manifestação da Secretaria de Licitações e Contratos

62. Segue a manifestação da SLC a respeito do assunto:

(...)

[ ... ]

c) Manifestação do Ministério Público de Contas

63. Quanto ao Quesito nº 6, opinou:

(...)

Simples leitura do Artigo 17, I, "b" permite concluir que o Poder Público está dispensado de licitar a doação de bens Imóveis quando houver a transferência para outro órgão ou entidade da Administração Pública, de qualquer esfera de Governo. O dispositivo, em sua redação original, teve constitucionalidade questionada por intermédio da ADI 927-3-RS. Foi concedida medida cautelar, ainda em vigor, para conferir Interpretação conforme ao Artigo 17,1, "b" (doação de bem imóvel) e Artigo 17, II, "b" (permuta de bem móvel), para esclarecer que as vedações têm aplicação no âmbito da União Federal. O Supremo Tribunal Federal considerou que a proibição - consistente na vedação de doar imóveis a outras entidades que não sejam públicas - não tem caráter de norma geral, por interferir diretamente na gestão dos bens públicos que, em razão do sistema federativo, deve ser feito diretamente por cada ente federativo. Em outras palavras, a doação de bens públicos a particulares não pode ser vedada por norma geral, cabendo a cada ente federativo regular a gestão de seus próprios bens. Entretanto, permanece vigente a possibilidade de doação a órgãos ou entidades da Administração Pública, (grifado)

d) Conclusão do Relator

64. Acompanho o entendimento da SCG e do MPC.

2.2.8 Análise da Questão nº 7

65. Transcrevo a questão apresentada, para melhor visualização:

Q-7. "Em podendo doar conforme o item anterior, é preciso atender aos requisitos trazidos pela LC nº 78 /1999, ou lei ordinária específica poderá autorizar a doação de áreas do Município fora dos requisitos e dos limites trazidos pela LC nº 78 /1999 (norma especial)?"

a) Argumentos do Parecer Jurídico do Consulente

66. Não abordado no Parecer. Na petição inicial consta o seguinte trecho:

Por fim, temos a vigência da Lei Complementar municipal nº 78 /1999, que prevê os requisitos e limites para alienação de bens dominiais do Município:

"Art. 1º O uso especial por particulares, assim compreendidos a permissão de uso, a concessão de uso e a concessão de direito real de uso, e alienação de bens dominiais do Município de Goiânia, atenderão, além das disposições constantes do Artigo 42, da Lei Orgânica do Município de Goiânia, às seguintes normas:

(...)

b) Manifestação da Secretaria de Licitações e Contratos

67. Não abordado no seu Parecer. No entanto propõe a seguinte resposta:

3.7 devem ser atendidos, precipuamente, os requisitos previstos na Lei nº 8.666 /93: a) existência de interesse público devidamente justificado; b) avaliação prévia e c) autorização legislativa relativa ao imóvel específico objeto de doação, de forma suplementar devem ser observados os requisitos previstos em lei municipal .

c) Manifestação do Ministério Público de Contas

68. Concorda com a resposta proposta pelo MPC.

d) Conclusão do Relator

69. Verifico que a LC nº 79 /1999 trata de alienação a particular. Ora, neste caso, devem ser aplicados procedimentos licitatórios previstos em cada espécie alienatória, nos termos do Estatuto Licitatório Nacional, complementado pelas disposições legais e regulamentares porventura existentes no ordenamento jurídico do ente, inclusive esta LC.

70. Por outro lado, por exclusão, a "doação de bens imóveis para outro órgão ou entidade da administração pública, de qualquer esfera de governo", facultada aos Estados e Municípios, mas vedada à União Federal (por interpretação conforme à constituição dada pelo Colendo Supremo Tribunal Federal), não se subsume à norma da LC nº 79 /1999 por não se tratar de alienação a particular.

71. Assim, na hipótese de doação a órgão ou entidade da administração pública, a resposta é negativa.

2.3. Considerações finais

72. Com grande discernimento ponderou o representante do MPC;

(...)

Entretanto, por certo não há dever do Município de realizar doações, mas mera faculdade, atendidos os requisitos legais. Existe também a possiblidade de utilização de outros instrumentos jurídicos como cessão de bem público e direito real de superfície, mas não proibição de se realizar a doação para entes públicos, como aduzido. Finalmente, convém anotar que a doação de imóveis para outros entes públicos não desafeta o bem de sua vocação para servir a interesses públicos - os bens eventualmente doados continuarão a ser bens públicos, integrantes do patrimônio de outra entidade, mas inegavelmente sujeitos ao mesmo regime publicístico ao qual estavam submetidos...

73. Com efeito, a Lei de Licitações e Contratos, ao dispor sobre os procedimentos e/ou requisitos aplicáveis às doações de bens imóveis públicos, tratou da possibilidade de doação para outro órgão ou entidade da administração pública, de qualquer esfera de governo. Por interpretação conforme à Constituição, vedou-se esta possibilidade apenas à União federal.

74. Na hipótese do parágrafo anterior, ao exercer a faculdade, o Estado-membro ou Município deveria fazê-lo sob os moldes da lei geral, a qual dispensa a licitação. Lei regional ou local superveniente não tem o condão de afastar esta dispensa. Assim como não remanesce ao Administrador do ente o poder discricionário de aplicar ou não a licitação ("licitação dispensável").

III - DA PROPOSTA

18. Em face do exposto, convergindo parcialmente com a Secretaria de Licitações e Contratos e com o Ministério Público de Contas, proponho que este Tribunal Pleno adote a minuta de decisão que submeto à sua apreciação para:

III - CONHECER DA CONSULTA, em virtude do cumprimento dos requisitos de admissibilidade do Artigo 199 do Regimento Interno, dada a relevância da matéria, outorgando-lhe eficácia normativa geral;

IV - RESPONDER AO CONSULENTE,

a. a competência para legislar sobre normas gerais, conferida pela Constituição Federal , foi exercida por meio da Lei nº 8.666 /93, de forma que a aludida legislação dispôs sobre a administração dos bens públicos dominicais;

b. a competência legislativa suplementar dos Municípios está prevista no Artigo 30, II, da Lei Maior, desta forma o poder público municipal pode dispor sobre a gestão e destinação dos seus bens, desde que obedeça às regras gerais, estabelecidas em norma geral (Lei Federal nº 8.666 /93);

c. por se tratar de norma geral, o Artigo 17 da Lei nº 8.666 /93 trata dos bens públicos de todos os entes federados, não obstante, se houver no arcabouço jurídico municipal legislação específica aplicável aos bens públicos dominicais, aplica-se a legislação local, observando-se, sobretudo, a regra geral;

d. conforme tracejado, a Lei de Licitações e Contratos trata-se de um código que veicula normas gerais, sendo assim, mesmo que não haja previsão na Constituição Estadual ou em Lei Orgânica s Municipais de determinada matéria, aplica-se a Lei nº 8.666 /93;

e. não se vislumbra ofensa ou desrespeito ao pacto federativo ou à autonomia dos entes políticos, haja vista que a CF/88 ao estabelecer a competência legislativa previu que cabia privativamente à União editar norma geral acerca da matéria (Artigo 22, XXVII, CF/88);

f. há possibilidade de doação de bem público, pelos Municípios, para outros órgãos da Administração Pública consoante previsão na norma geral (Artigo 17, I, "b". Lei nº 8.666 /93);

g. devem ser atendidos, precipuamente, os requisitos previstos na Lei nº 8.666 /93: a) existência de interesse público devidamente justificado; b) avaliação prévia e c) autorização legislativa relativa ao imóvel específico objeto de doação, de forma suplementar devem ser observados os requisitos previstos em lei municipal .

É a proposta.

Gabinete do Conselheiro Substituto Irany Júnior, 02 de maio de 2017.

IRANY DE CARVALHO JÚNIOR

Conselheiro Substituto

Relator

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