Acórdão Consulta nº 13/2012

ACÓRDÃO CONSULTA Nº 13, DE 09 DE MAIO DE 2012.

CONSULTA. JUÍZO DE ADMISSIBILIDADE. CONHECIMENTO. DESTINAÇÃO DOS RECURSOS DO INCENTIVO FINANCEIRO REPASSADO PELA UNIÃO AOS MUNICÍPIOS NO ÂMBITO DO PROGRAMA DE AGENTES COMUNITÁRIOS DE SAÚDE. UTILIZAÇÃO EM ESTRATÉGIAS E ATIVIDADES COMPONENTES DO BLOCO DE FINANCIAMENTO DA ATENÇÃO BÁSICA. INEXISTÊNCIA DE VINCULAÇÃO COM REMUNERAÇÃO DE AGENTES. COMPETÊNCIA DO TCM PARA A FISCALIZAÇÃO DOS RECURSOS COMPONENTES DOS FUNDOS MUNICIPAIS DE SAÚDE. MANIFESTAÇÃO ANTERIOR DESTA CORTE. REVOGAÇÃO DA RC 025 /10.

1. Preenchidos os requisitos de admissibilidade da consulta. Conhecimento e processamento.

2. A fiscalização da aplicação dos recursos dos fundos municipais de saúde compete ao Tribunal de Contas a que estiver jurisdicionada a pessoa política, nos termos do artigo 27, parágrafo único, da LC nº 141 /2012, bem como do Artigo 6º do Decreto nº 1.651 /1995 da União.

3. Os recursos repassados pela União a título de incentivo financeiro ao Programa de Agentes Comunitários de Saúde podem ser utilizados em quaisquer das atividades e estratégias componentes do bioco de financiamento da Atenção Básica, porém somente no âmbito desse bloco, conforme artigo 4º, 6º 9º, 10 e 11 da Portaria nº 204/GM/MS/2007.

4. não há vinculação dos valores recebidos a título de incentivo funcional e a remuneração dos agentes, de modo que não configuram piso da categoria, vencimentos nem gratificações, os quais só podem ser fixados mediante lei, em sentido formal e material, tendo em vista a reserva legal expressa na Constituição Federal para dispor sobre remuneração.

5. Consulta conhecida e respondida.

6. Revogação da RC nº 025 /10.

Vistos, relatados e discutidos os presentes autos, os conselheiros do TRIBUNAL DE CONTAS DOS MUNICÍPIOS DO ESTADO DE GOIÁS, reunidos em Tribunal Pleno, por unanimidade, nos termos da Proposta de Decisão nº 222/2012-CSSL do relator, Conselheiro Substituto SOUSA LEMOS, e em conformidade com a Ata de Julgamento, ACORDAM em:

a) conhecer da presente consulta, uma vez Preenchidos os requisitados admissibilidade (artigo 31 e 32 da Lei Estadual nº 15.958 /07);

b) responder ao consulente que:

I - ao Tribunal de Contas dos Municípios assiste competência para fiscalizar a aplicação dos recursos dos fundos municipais de saúde

II - os recursos advindos do incentivo financeiro referente ao Programa Agentes Comunitários de Saúde, repassados aos municípios pela União, constituem incentivo para implementação da referida estratégia pelos municípios;

III - tais recursos, calculados

considerando o número de agentes comunitários de saúde no município e subdividos em treze parcelas, podem ser utilizados conforme decidir o gestor local do SUS, desde que sua aplicação se dê no âmbito do bloco de financiamento da Atenção Básica, o que inclui, entre outros, o pagamento da remuneração dos ACS;

IV - o valor fixado para transferência por cada agente comunitário de saúde, fixado mais recentemente pela Portaria GM/MS nº 459/12, não constitui piso vencimental da categoria, nem configura, por si, aumento de remuneração aos agentes municipais;

V - a fixação de vencimentos ou remuneração, na forma da Constituição da República, é matéria sujeita à reserva de lei;

VI - nada impede que os municípios fixem remuneração aos ACS em valores superiores ou inferiores ao transferido pela União, observados os limites constitucionais (salário mínimo e teto do serviço público) e os ditames da Lei Complementar nº 101 /00.

c) revogar a Resolução Consulta (RC) nº 025 /10,

Sala das Sessões do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás, em 09 de maio de 2012.

Cons. MARIA TERESA F. GARRIDO

Presidente

Cons. PAULO ORTEGAL

Cons. JOSSIVANI DE OLIVEIRA

Cons. VIRMONDES CRUVINEL

Cons. SEBASTIÃO MONTEIRO

Cons. Subst. IRANY DE CARVALHO JÚNIOR

Cons. FRANCISCO JOSÉ RAMOS

Cons. Subst. SOUSA LEMOS

Relator

Fui presente;

Ministério Público de Contas.

PROPOSTA DE DECISÃO 222/2012-CSSL

EMENTA. CONSULTA. JUÍZO DE ADMISSIBILIDADE. CONHECIMENTO. DESTINAÇÃO DOS RECURSOS DO INCENTIVO FINANCEIRO REPASSADO PELA UNIÃO AOS MUNICÍPIOS NO ÂMBITO DO PROGRAMA DE AGENTES COMUNITÁRIOS DE SAÚDE. UTILIZAÇÃO EM ESTRATÉGIAS E ATIVIDADES COMPONENTES DO BLOCO DE FINANCIAMENTO DA ATENÇÃO BÁSICA. INEXISTENCIA DE VINCULAÇÃO COM REMUNERAÇÃO DE AGENTES. COMPETÊNCIA DO TCM PARA A FISCALIZAÇÃO DOS RECURSOS COMPONENTES DOS FUNDOS MUNICIPAIS DE SAÚDE. MANIFESTAÇÃO ANTERIOR DESTA CORTE. REVOGAÇÃO DA RC 025 /10.

1. Preenchidos os requisitos de admissibilidade da consulta. Conhecimento e processamento.

2. A fiscalização da aplicação dos recursos dos fundos municipais de saúde compete ao Tribunal de Contas a que estiver jurisdicionada a pessoa política, nos termos do Artigo 27, parágrafo único, da LC nº 141 /2012, bem como do Artigo 6º do Decreto 1.651 /1995 da União.

3. Os recursos repassados pela União a título de incentivo financeiro ao Programa de Agentes Comunitários de Saúde podem ser utilizados em quaisquer das atividades e estratégias componentes do bloco de financiamento da Atenção Básica, porém somente no âmbito desse bloco, conforme Artigo 4º, 6º, 9º, 10 e 11 da Portaria nº 204/GM/MS/2007.

4. Não há vinculação dos valores recebidos a título de incentivo funcional e a remuneração dos agentes, de modo que não configuram piso da categoria, vencimentos nem gratificações, os quais só podem ser fixados mediante lei, em sentido formal e material, tendo em vista a reserva legal expressa na Constituição Federal para dispor sobre remuneração.

5. Consulta conhecida e respondida.

6. Revogação da RC nº 025 /10.

I - RELATÓRIO

Trata-se de consulta formulada pelo senhor Erivaldo Alexandre da Silva, prefeito do Município de Itapirapuã, mediante a qual traz indagações sobre a utilização dos valores repassados pela União ao município a título de "incentivo adicional" aos agentes comunitários de saúde.

O consulente aponta divergência entre a Resolução Consulta nº 025 /10 (fls. 10/12) deste Tribunal e nota jurídica exarada pelo Conselho dos Secretários Municipais de Saúde do Estado de Goiás, acostada às fls. 07/09.

Em síntese são postos os seguintes questionamentos;

a) os recursos provenientes do incentivo adicional do programa de agentes comunitários de saúde podem ser utilizados no pagamento de salários. 13º salários, férias e demais verbas remuneratórias do ACS?

b) ao realizar o pagamento de verbas trabalhistas com recursos do incentivo adicional o gestor contraria alguma norma?

c) os recursos provenientes do mencionado incentivo adicional vinculam-se a um fim específico?

d) a quem compete decidir acerca da aplicação destes recursos?

e) o incentivo adicional vincula-se, de alguma forma, ao aumento salarial da categoria?

f) podem os Tribunais de Contas dos Municípios decidir sobre a aplicação destas verbas?

A consulta encontra-se instruída com parecer jurídico, às fls. 05/06.

Remetido o feito à Divisão de Documentação e Biblioteca, foi encontrada apenas uma manifestação desta Corte sobre o tema (RC nº 25 /10).

A Secretaria de Contas Mensais de Gestão, em face da existência de manifestação anterior desta Corte, propôs o arquivamento do feito (fls. 20).

O Ministério Público de Contas entendeu, de modo oposto, que a consulta deveria ser conhecida e processada, levando-se em conta que a citada RC nº 25 /10 não responderia a todos os questionamentos carreados na inicial. No mérito, após esclarecedora manifestação, concluiu, in verbis:

(...)

Ante o exposto, pugna este Ministério Público de Contas:

1. Ante a identidade de matérias, seja determinada a apreciação conjunta destes com os autos de nº 06017/12;

2. Pela revogação da Resolução Consulta RC nº 025 /10;

3. Responda a Corte aos Consulentes da seguinte forma:

3.1 Os recursos advindos do incentivo de custeio referente ao Programa Agentes Comunitários de Saúde, repassados aos municípios pelo Ministério da Saúde, constituem incentivo do Governo Federal para implementação de referida estratégia;

3.2. Tais recursos, subdividos em treze parcelas proporcionais ao número de agentes comunitários de saúde, podem ser utilizados conforme decidir o gestor do FMS, desde que sua aplicação se dê única e exclusivamente na implementação do Programa em epígrafe, o que inclui, entre outros, o pagamento da remuneração dos ACS;

3.3. O valor fixado para transferência por cada agente comunitário de saúde - atualmente R$ 871,00, conforme Portaria GM/MS nº 459/12 - não constitui piso vencimental da categoria;

3.4 Nada impede que os municípios paguem aos ACS valores superiores ou inferiores ao mencionado no item retro, obedecidos os limites constitucionais (salário mínimo e teto do serviço público) e os ditames da

Lei Complementar nº 101 /00;

3.5 A fixação de vencimentos (piso, aumentos salariais etc.), na forma da Constituição da República, é matéria sujeita à reserva de lei;

3.6 Uma vez que lhe cabe fiscalizar os recursos dos Fundos Municipais de Saúde, goza de plena competência para o exame da matéria o Tribunal de Contas dos Municípios.

Vieram-me conclusos os autos.

É o relatório

II - PROPOSTA DE DECISÃO

Trata-se de consulta formulada pelo senhor Erivaldo Alexandre da Silva, prefeito do Município de Itapirapuã, mediante a qual traz as indagações citadas no relatório retro, sobre a utilização dos valores repassados pela União ao município a título de "incentivo adicional" aos agentes comunitários de saúde (ACS).

Preliminarmente, cumpre observar o preenchimento dos requisitos de admissibilidade das consultas, previstos nos artigos 31 e 32 da Lei Estadual nº 15.958 /07 (LOTCM). O autor, chefe do Executivo municipal, possui legitimidade para formular consultas (Artigo 31, I, LOTCM). Ademais, a inicial delineia com precisão o objeto da consulta e está acompanhada de parecer jurídico.

Diante disso, tenho por satisfeitos os requisitos de admissibilidade, de modo que a presente consulta deve ser conhecida e processada.

No mérito, de início, destaco que esta Corte já se manifestou sobre alguns dos questionamentos trazidos pelo consulente, mediante a RC nº 25 /10.

Transcrevo as considerações do MPC sobre a citada decisão;

A Resolução Consulta nº 00025/10, exarada por esta Corte em 30.06.10 (fls. 010/012), observou que a Portaria MS/GM nº 674/03 estabeleceu dois tipos de incentivo financeiro vinculados à atuação de Agentes Comunitários de Saúde: incentivo de custeio e incentivo adicional (Artigo 1º, incisos I e II).

O mesmo Normativo, em seus artigos 2º e 3º, definiu que o incentivo de custeio era valor destinado ao custeio da atuação de agentes comunitários de saúde, transferido em 12 parcelas mensais, assim como estabeleceu que o incentivo adicional representava uma décima terceira parcela a ser paga para o agente comunitário de saúde.

Acolhendo manifestação desta Procuradoria, confirmada pela Auditoria de Constas Mensais de Gestão, o Tribunal Pleno aliou-se à tese de que o Ministério da Saúde criou verdadeiro plus à remuneração dos agentes comunitários, pelo que a utilização dessa parcela para custear despesa com pagamento de décimo terceiro seria ilegal, posto não se coadunar com a finalidade da norma.

Ao final, fixou o entendimento de que

(...) O incentivo adicional é parcela extra cuja aplicação é vinculada, nos termos da Portaria nº 648/ de março de 2006, destinada aos Agentes Comunitários de Saúde servindo como estímulo por parte da União, não integrando as verbas destinadas ao pagamento de salário e outros.

Equivocados à época esta Procuradoria, Grupo Técnico e Plenário, pelo que, merece revisão o entendimento retro.

Na esteira do MPC, de fato, observo que o entendimento exposto na RC nº 25 /10 deve ser revisto, à luz do que dispõem as normas posteriores à Portaria MS/GM nº 674/03, as quais veicularam nova disciplina para as transferências de recursos federais no âmbito do Programa de Agentes Comunitário de Saúde.

Cumpre-me citar o apanhado de normas sobre o assunto e as respectivas considerações constantes do parecer elaborado pelo MPC, verbis.

(...)

Em 24.06.2002 o Ministério da Saúde editou a Portaria MS/GM nº 1.350/02, Referida Portaria instituiu o incentivo financeiro adicional vinculado ao Programa de Agentes Comunitários de Saúde, calhando transcrever o seguinte excerto:

Portaria nº 1350/GM em 24 de julho de 2002.

Institui o incentivo financeiro adicional vinculado ao Programa de Saúde da Família e ao Programa de Agentes Comunitários de Saúde e dá outras providências.

O Ministro de Estado da Saúde, no uso de suas atribuições legais e

considerando a função desempenhada pelos agentes comunitários de saúde na consolidação de uma atenção básica resolutiva em todo o País e a necessidade de melhorar as condições existentes para o desempenho dessa função nos municípios, resolve:

Art. 1º Instituir o Incentivo Financeiro Adicional vinculado ao Programa de Saúde da Família e ao Programa de Agentes Comunitários de Saúde.

§ 1º O incentivo de que trata este Artigo será transferido, em parcela única, do Fundo Nacional de Saúde aos Fundos Municipais de Saúde dos municípios qualificados no Programa de Saúde da Família ou no Programa de Agentes Comunitários de Saúde, no último trimestre de cada ano.

§ 2º O montante a ser repassado será calculado com base no número de agentes comunitários de saúde, cadastrados no Sistema de Informação de Atenção Básica - SIAB, no mês de julho de cada ano.

§ 3º O recurso referente ao Incentivo Financeiro Adicional que trata o caput deste artigo, deverá ser utilizado exclusivamente no financiamento das atividades dos ACS.

Art. 2º Estabelecer em R$ 240,00 ao ano, por agente comunitário de saúde, o valor do incentivo financeiro adicional instituído por esta Portaria.

Art. 3º Estabelecer que a não execução das atribuições definidas na Portaria GM/MS nº 44 de 03/01/2002, implicará na suspensão do incentivo do PACS. (grifei)

Disto decorre que a Portaria em tela instituiu um assim denominado incentivo financeiro adicional, transferido fundo a fundo, em parcela única, no último trimestre de cada exercício, com destinação específica: custear as atividades dos ACS, atividades estas definidas, por exemplo, na Portaria GM/MS nº 44/02, citada no Artigo 3º supra.

Repare não se tratar de custeio de vencimento dos Agentes - embora inexistisse qualquer óbice à utilização de referida verba no pagamento dos ACS, mas de auxílio, ajuda aos municípios para financiamento das atividades do Programa.

A Portaria GM/MS nº 1350/02 foi revogada pela Portaria GM/MS nº 674/03, (...)

A Portaria GM/MS nº 674/03, editada em 03.06.2003 e utilizada na fundamentação da Resolução Consulta nº 00025/10, atualizou e reviu as regras dos incentivos financeiros ao Programa Agentes Comunitários de Saúde, trouxe marcante inovação concernente ao seu financiamento.

Alterando completamente a sistemática até então adotada pelo Ministério da Saúde, pela primeira - e, adiante-se, única - vez estabeleceu dois distintos tipos de incentivo financeiro - incentivo de custeio e incentivo adicional - cada qual com destinação específica.

O primeiro, incentivo de custeio, transferido em doze parcelas mensais, prestava-se - da mesma forma que o incentivo estabelecido na revogada Portaria GM/MS nº 1.350/02 - a custear a atuação dos ACS.

O segundo, incentivo adicional, embora recebesse o mesmo nome daquele instituído pela Portaria GM/MS nº 1.350/02, em tudo diferia daquele: constituía uma décima terceira parcela, transferida Fundo a Fundo uma única vez no último trimestre do exercício, a ser paga diretamente ao agente comunitário de saúde. Oportuno transcrever-se;

Portaria nº 674, de 03 de junho de 2003

Atualiza e revê as regras dos incentivos financeiros ao Programa Agentes Comunitários de Saúde (PACS), parte integrante do Piso de Atenção Básica - PAB.

O Ministro da Saúde, no uso de suas atribuições legais,

Considerando a Portaria nº 396/GM, de 04 de abril de 2003, que reajusta o valor do incentivo financeiro ao Programa de Agentes Comunitários de Saúde, e

Considerando a necessidade de revisar as normas estabelecidas pela Portaria nº 1.350/GM, de 24 de julho de 2002, resolve:

Art. 1º Estabelecer dois tipos de incentivo financeiro vinculado à atuação de Agentes Comunitários de Saúde, integrantes de equipes do Programa de Agentes Comunitários de Saúde ou do Programa de Saúde da Família:

I - Incentivo de custeio;

II - Incentivo adicional.

Art. 2º Definir que o incentivo de custeio é um valor destinado ao custeio da atuação de agentes comunitários de saúde, transferido em parcelas mensais de 1/12 (um doze avos), pelo Fundo Nacional de Saúde para os Fundos Municipais de Saúde ou, em caráter excepcional, para os Fundos Estaduais de Saúde.

§ 1º O valor do incentivo de custeio é de R$ 2.880,00 (dois mil e oitocentos e oitenta reais) por agente comunitário de saúde / ano.

§ 2º O número de agentes comunitários de saúde em atuação será obtido do cadastro de equipes e profissionais do Sistema de Informação de Atenção Básica - SIAB.

§ 3º A alimentação do Sistema de Informação de Atenção Básica - SIAB é mensal e obrigatória para todos os Municípios com os Programas de Agentes Comunitários de Saúde e de Saúde da Família implantados.

Art. 3º Definir que o incentivo adicional representa uma décima terceira parcela a ser paga para o agente comunitário de saúde.

§ 1º O valor do incentivo adicional de que trata esse artigo é de R$ 240,00 (duzentos e quarenta reais) por agente comunitário de saúde / ano.

§ 2º O valor do incentivo adicional será transferido do Fundo Nacional de Saúde para os Fundos Municipais de Saúde ou, em caráter excepcional, para os Fundos Estaduais de Saúde, em uma única parcela, no último trimestre de cada ano. (grifei)

A Portaria GM/MS nº 674/03 foi revogada pela Portaria GM/MS nº 648/06.

(...)

A Portaria GM/MS nº 648/06, de 28.03.06, aprovou a Política Nacional de Atenção Básica, revendo diretrizes e normas para o Programa Agentes Comunitários de Saúde.

Disse a Norma em questão que o Piso da Atenção Básica - PAB consiste em um montante de recursos financeiros federais destinados à viabilização de ações de Atenção Básica à saúde e compõe o Teto Financeiro do Bloco Atenção Básica.

O PAB, na forma descrita na Portaria em tela, é composto de uma parte fixa (PAB fixo) destinada a todos os municípios e de uma parte variável (PAB variável) que consiste em montante de recursos financeiros destinados a estimular a implantação das seguintes estratégias nacionais de reorganização do modelo de atenção à saúde: Saúde da Família - SF; Agentes Comunitários de Saúde - ACS; Saúde Bucal - SB; Compensação de Especificidades Regionais; Saúde Indígena - SI; e Saúde no Sistema Penitenciário.

Para fazer jus ao financiamento específico do PAB variável, os municípios deveriam aderir às estratégias retro. Assim procedendo, no especifico caso do Programa ACS, passavam a receber incentivos financeiros da seguinte forma:

Agentes Comunitários de Saúde (ACS)

Os valores dos incentivos financeiros para as equipes de ACS implantadas são transferidos a cada mês, tendo como base o número de Agentes Comunitários de Saúde (ACS), registrados no cadastro de equipes e profissionais do Sistema de Informação de Atenção Básica - SIAB, na respectiva competência financeira.

Será repassada uma parcela extra, no último trimestre de cada ano, cujo valor será calculado com base no número de Agentes Comunitários de Saúde, registrados no cadastro de equipes e profissionais do Sistema de Informação de Atenção Básica - SIAB, no mês de agosto do ano vigente, (grifei)

Ora, vê-se, pois, que a despeito de prever a Norma doze repasses mensais e uma parcela outra no último trimestre do ano, já não existem, como na sistemática da revogada Portaria GM/MS nº 674/03, dois distintos tipos de incentivos financeiros, tampouco a obrigação de que qualquer parcela seja paga ao agente comunitário. A revogação da Norma anterior, única a prever tais caracteres, extinguiu-os por completo dos regramentos da matéria.

A alteração da disciplina tem claro fundamento: o advento, em 14.02.2006, da Emenda Constitucional nº 51 /06.

Explica-se: antes da publicação da Emenda Constitucional nº 51 /06, a situação dos agentes comunitários de saúde era precaríssima, Eis porque o Ministério da Saúde, via Portaria GM/MS nº 674/03, criou uma parcela extra, um valor a ser pago especificamente para o agente comunitário, como forma de lhe assegurar algo que equivalesse a uma gratificação natalina, o que sua precária situação não lhe garantia.

Ocorre que o advento da Emenda Constitucional nº 51 /06 alterou radicalmente o panorama, prevendo a contratação de ACS via processo seletivo público, alçando-os a um novo patamar no serviço público. E dizer: já não fazia mais sentido pagar-lhes um décimo terceiro, posto que os municípios contratantes já lhes assegurariam o benefício.

Revogada a Portaria GM/MS nº 674/03, manteve-se o regime de treze transferências, nenhuma delas vinculadas ao pagamento de vencimentos, todas elas destinadas a auxiliar a implantação do programa Agentes Comunitários de Saúde.

Aqui uma relevante nota: a Resolução Consulta nº 00025/10 baseou-se como visto, em Normativo já então revogado.

Da mesma forma, a Resolução de Consulta nº 024 /09 do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso, citada pela Resolução Consulta nº 00025/10 fundou-se na mesma revogada Portaria.

(...)

A mesma sistemática vem sendo seguida, desde então, pelo Ministério da Saúde. Disso fazem provas, por exemplo, as Portarias GM/MS nos 1.599/11, 2.488/11 (ainda vigente e que revogou a precitada Portaria GM/MS 648/06) e 459/12 (vigente):

Portaria nº 1.599, de 9 de julho de 2011.

Define valores de financiamento do Piso da Atenção Básica Variável para as Equipes de Saúde da Família, Equipes de Saúde Bucal e aos Agentes Comunitários de Saúde, instituídos pela Política Nacional de Atenção Básica.

O MINISTRO DE ESTADO DA SAÚDE, no uso das atribuições que lhe conferem os incisos I e II do parágrafo único do Artigo 87 da Constituição, e

(...)

Art. 3º Fixar em R$ 750,00 (setecentos e cinquenta reais) por Agente Comunitário de Saúde (ACS), a cada mês, o valor do incentivo financeiro referente aos ACS das Estratégias de Agentes Comunitários de Saúde e de Saúde da Família.

Parágrafo único. No último trimestre de cada ano será repassada uma parcela extra, calculada com base no número de ACS registrados no cadastro de equipes e profissionais do Sistema de Informação definido para este fim, no mês de agosto do ano vigente, multiplicado pelo valor do incentivo fixado no caput deste artigo.

Art. 4º Definir que os recursos orçamentários, de que trata esta Portaria, corram por conta do orçamento do Ministério da Saúde, devendo onerar o Programa de Trabalho 10.301.1214.20AD - Piso de Atenção Básica - Saúde da Família.

Art. 5º Esta Portaria entra em vigor na data de sua publicação, com efeitos financeiros a partir da competência maio de 2011, (grifei)

Portaria nº 2.488, de 21 de outubro de 2011.

Aprova a Política Nacional de Atenção Básica, estabelecendo a revisão de diretrizes e normas para a organização da atenção básica, para a estratégia saúde da família (ESF) e o Programa de Agentes Comunitários de Saúde (PCAS).

O Ministro de Estado da Saúde, resolve:

(...)

5. Agentes comunitários de saúde (ACS)

Os valores dos incentivos financeiros para as equipes de ACS implantadas são transferidos a cada mês, tendo como base o número de agentes comunitários de saúde (ACS), registrados no sistema de cadastro nacional vigente no mês anterior ao da respectiva competência financeira, Será repassada uma parcela extra, no último trimestre de cada ano, cujo valor será calculado com base no número de agentes comunitários de saúde, registrados no cadastro de equipes e profissionais do SCNES, no mês de agosto do ano vigente, (grifei)

Portaria nº 459, de 15 de março de 2012.

Fixa o valor do incentivo de custeio referente à implantação de Agentes Comunitários de Saúde.

O MINISTRO DE ESTADO DA SAÚDE, no uso de suas atribuições que lhe conferem os incisos 1 e II do parágrafo único do Artigo 87 da Constituição, e

Considerando a Portaria nº 2.488/GM/MS, de 21 de outubro de 2011, que aprova a Política Nacional da Atenção Básica e dispõe como responsabilidade do Ministério da Saúde, a garantia de recursos financeiros para compor o financiamento da atenção básica; e,

Considerando a necessidade de revisar o valor estabelecido para o incentivo de custeio referente às equipes de Saúde da Família, às equipes de Saúde Bucal e aos Agentes Comunitários de Saúde, resolve:

Art. 1º Fica fixado em R$ 871,00 (oitocentos e setenta e um reais) por Agente Comunitário de Saúde (ACS) a cada mês, o valor do incentivo financeiro referente aos ACS das estratégias de Agentes Comunitários de Saúde e de Saúde da Família.

Parágrafo único. No último trimestre de cada ano será repassada uma parcela extra, calculada com base no número de ACS registrados no cadastro de equipes e profissionais do Sistema de Informação definido para este fim, no mês de agosto do ano vigente, multiplicado pelo valor do Incentivo fixado no caput deste artigo.

Art. 2º Os recursos orçamentários, de que trata esta Portaria, correrão por conta do orçamento do Ministério da Saúde, devendo onerar o Programa de Trabalho 10.301.2015.20AD - Piso de Atenção Básica Variável - Saúde da Família,

Art. 3º Esta Portaria entra em vigor na data de sua publicação, com efeitos financeiros a partir da competência janeiro de 2012. (grifei)

As considerações citadas, em síntese, indicam que, com o advento da Emenda Constitucional nº 51 /06 e da Lei Federal nº 11.350 /06, que promoveram a desprecarização da relação jurídica entre os ACS e a Administração Pública, o antigo incentivo financeiro criado pela Portaria GM/MS nº 674/03, revertido aos agentes com o fim de garantir-lhes espécie de "gratificação natalina", muitas vezes não assegurada pelas contratações precárias a que se submetiam, tornou-se desnecessário, em face da subordinação desses agentes ao regime jurídico de pessoal permanente, o qual, por determinação constitucional, afiança o 13º salário.

Segundo o novo cenário normativo, os incentivos financeiros aos ACS configuram estímulo da União aos municípios para a implantação e a manutenção do Programa de Agentes Comunitários de Saúde, mas não se convertem, necessariamente, em espécie remuneratória, nem configuram, por si, piso salarial de ACS.

Em primeiro lugar, os recursos repassados aos municípios a título de incentivo financeiro aos ACS estão contidos no componente de financiamento denominado FAB - Variável (Portarias nº 204/GM/MS, de janeiro de 2007, e 1.599/GM/MS de julho de 2011), os quais, por sua vez, segundo o Artigo 4º da Portaria nº 204/GM/MS, estão compreendidos no bloco de financiamento da Atenção Básica e podem ser utilizados para o custeio de quaisquer das atividades, ou estratégias, compreendidas nesse bloco, conforme Artigo 6º da citada norma, com as ressalvas dos §§ 2º e 3º, sendo a atuação dos ACS apenas uma dessas estratégias.

Para melhor compreensão, transcrevo os dispositivos citados:

Portaria nº 204/GM/MS de janeiro de 2007

(...)

Art. 3º Os recursos federais destinados às ações e aos serviços de saúde passam a ser organizados e transferidos na forma de blocos de financiamento.

Parágrafo único. Os blocos de financiamento são constituídos por componentes, conforme as especificidades de suas ações e dos serviços de saúde pactuados.

Art. 4º Estabelecer os seguintes blocos de financiamento:

I - Atenção Básica;

II - Atenção de Média e Alta Complexidade Ambulatorial e Hospitalar;

III - Vigilância em Saúde;

IV - Assistência Farmacêutica; e

V - Gestão do SUS.

(...)

Art. 6º Os recursos referentes a cada bloco de financiamento devem ser aplicados nas ações e serviços de saúde relacionados ao próprio bloco.

§ 1º Aos recursos relativos às unidades públicas próprias não se aplicam as restrições previstas no caput deste artigo.

§ 2º Os recursos referentes aos blocos da Atenção Básica, Atenção de Média e Alta Complexidade Ambulatorial e Hospitalar, Vigilância em Saúde e de Gestão do SUS, devem ser utilizados

considerando que fica vedada a utilização desse para pagamento de:

I - Servidores inativos;

II - Servidores ativos, exceto aqueles contratados exclusivamente para desempenhar funções relacionadas aos serviços relativos ao respectivo bloco, previstos no respectivo Plano de Saúde;

III - Gratificação de função de cargos comissionados, exceto aqueles diretamente ligados às funções relacionadas aos serviços relativos ao respectivo bloco, previstos no respectivo Plano de Saúde;

IV - Pagamento de assessorias/consultorias prestadas por servidores públicos pertencentes ao quadro do próprio município ou do estado; e

V - Obras de construções novas, exceto as que se referem a reformas e adequações de imóveis já existentes, utilizados para a realização de ações e/ou serviços de saúde.

§ 3º Os recursos do bloco de financiamento da Assistência Farmacêutica devem ser aplicados, exclusivamente, nas ações definidas para cada componente do bloco,

(...)

Art. 9º O bloco da Atenção Básica é constituído por dois componentes:

I - Componente Piso da Atenção Básica Fixo - FAB Fixo; e II - Componente Piso da Atenção Básica Variável - PABVariável.

Art. 10. O Componente Piso da Atenção Básica - PAB Fixo refere-se ao financiamento de ações de atenção básica à saúde, cujos recursos serão transferidos mensalmente, de forma regular e automática, do Fundo Nacional de Saúde aos Fundos de Saúde do Distrito Federal e dos Municípios.

Parágrafo único. Os recursos do incentivo à descentralização de unidades de saúde da Funasa, incorporados ao Componente PAB Fixo, podem ser aplicados no financiamento dessas unidades.

Art. 11. O Componente Piso da Atenção Básica Variável - PAB Variável é constituído por recursos financeiros destinados ao financiamento de estratégias, realizadas no âmbito da atenção básica em saúde, tais como:

I - Saúde da Família;

II - Agentes Comunitários de Saúde;

III - Saúde Bucal;

IV - Compensação de Especificidades Regionais;

V - Fator de Incentivo de Atenção Básica aos Povos Indígenas;

VI - Incentivo para a Atenção à Saúde no Sistema Penitenciário;

VII - Incentivo para a Atenção Integral à Saúde do Adolescente em conflito com a lei, em regime de internação e internação provisória; e

VIII - Outros que venham a ser instituídos por meio de ato normativo específico.

Em segundo lugar, tem-se que a fixação de pisos, vencimentos e adicionais, vale dizer, disposições sobre matéria remuneratória, está sujeita à reserva de lei, nos termos do Artigo 37, X, da Constituição Federal . Destarte, os valores repassados pela União a título de incentivo financeiro aos ACS não fixam remuneração, gratificações ou piso, muito menos veiculam reajustes de remuneração, na medida em que, para tanto, é imprescindível a edição de lei pelo município. Nada impede, porém, que esses recursos sejam utilizados para a remuneração dos agentes, porque se trata de remuneração de pessoal relativa a uma estratégia compreendida no bloco de financiamento da Atenção Básica, conforme Artigo 6º c/c 11 da citada Portaria nº 204/GM/MS/2007.

É importante ter em mente que os valores repassados a título de incentivo funcional decorrem de relação entre a União e o município, com a finalidade precípua de financiar estratégia de atenção básica, e não entre União e o servidor ACS, sendo este considerado por aquela apenas para o cálculo do repasse.

Desse modo, tenho por mim que as respostas aos questionamentos do consulente, no que se refere à destinação dos recursos repassados a título de incentivo financeiro, podem ser extraídas das normas retrocitadas.

Por fim, no que se refere à competência deste Tribunal para o controle da gestão dos recursos repassados pela União, no âmbito do Sistema Único de Saúde, e componentes dos fundos municipais de saúde, há que ser afirmativa a resposta, porquanto a fiscalização da utilização dos recursos desses fundos e do mínimo constitucional de aplicação em saúde compete ao Tribunal de Contas a que estiver jurisdicionada a pessoa política, segundo o Artigo 27, parágrafo único, da LC nº 141 /2012¹ bem como o Artigo 6º do Decreto nº 1.651 /1995 da União².

Ante o exposto e por todo o discutido, proponho ao Tribunal:

a) conhecer da presente consulta, uma vez preenchidos os

1. Artigo 25 . Eventual diferença que implique o não atendimento, em determinado exercício, dos recursos mínimos previstos nesta Lei Complementar deverá, observado o disposto no inciso II do parágrafo único do Artigo 160 da Constituição Federal , ser acrescida ao montante mínimo do exercício subsequente ao da apuração da diferença, sem prejuízo do montante mínimo do exercício de referência e das sanções cabíveis.

Parágrafo único. Compete ao Tribunal de Contas, no âmbito de suas atribuições, verificar a aplicação dos recursos mínimos em ações e serviços públicos de saúde de cada ente da Federação sob sua jurisdição, sem prejuízo do disposto no Artigo 39 e observadas as normas estatuídas nesta Lei Complementar.

2. Artigo 6º A comprovação da aplicação de recursos transferidos aos Estados e aos Municípios far-se-á:

I - Para o Ministério da Saúde, mediante;

a) prestação de contas e relatório de gestão, se vinculados a convênio, acordo, ajuste ou outro instrumento congênere, celebrados para a execução de programas e projetos específicos; e

b) relatório de gestão, aprovado pelo respectivo Conselho de Saúde, se repassados diretamente do Fundo Nacional de Saúde para os fundos estaduais e municipais de saúde,

II - Para o Tribunal de Contas a que estiver jurisdicionado o órgão executor, no caso da alínea b do inciso anterior, ou se destinados a pagamento contra a apresentação de fatura pela execução, em unidades próprias ou em instituições privadas, de ações e serviços de saúde, remunerados de acordo com os valores de procedimentos fixados em tabela aprovada peta respectiva direção do SUS, de acordo com as normas estabelecidas, requisitos de admissibilidade (Artigo 31 e 32 da Lei Estadual nº 15.958 /07);

b) responder ao consulente que:

I - Ao Tribunal de Contas dos Municípios assiste competência para fiscalizar a aplicação dos recursos dos fundos municipais de saúde.

II - Os recursos advindos do incentivo financeiro referente ao Programa Agentes Comunitários de Saúde, repassados aos municípios pela União, constituem incentivo para implementação da referida estratégia pelos municípios;

III - Tais recursos, calculados

considerando o número de agentes comunitários de saúde no município e subdividos em treze parcelas, podem ser utilizados conforme decidir o gestor local do SUS, desde que sua aplicação se dê no âmbito do bloco de financiamento da Atenção Básica, o que inclui, entre outros, o pagamento da remuneração dos ACS;

IV - O valor fixado para transferência por cada agente comunitário de saúde, fixado mais recentemente pela Portaria GM/MS nº 459/12, não constitui piso vencimental da categoria, nem configura, por si, aumento de remuneração aos agentes municipais;

V - A fixação de vencimentos ou remuneração, na forma da Constituição da República, é matéria sujeita à reserva de Lei;

VI - Nada impede que os municípios fixem remuneração aos ACS em valores superiores ou inferiores ao transferido pela União, observados os limites constitucionais (salário mínimo e teto do serviço público) e os ditames da Lei Complementar nº 101 /00.

c) revogar a Resolução Consulta (RC) nº 025 /10.

Goiânia/GO, em

Cons. Substituto SOUSA LEMOS

Relator

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Resolução de Consulta nº 25/2010 de 30/06/2010 - Norma revogada SELECT status_consolidacao FROM leismeta WHERE idlei = 150013 AND idambito = 4 LIMIT 1