Acórdão Consulta nº 13/2013

ACÓRDÃO CONSULTA Nº 13, DE 25 DE SETEMBRO DE 2013.

(Revogado pelo Acórdão Consulta nº 32 /2017)

CONSULTA. LEVANTAMENTO INICIAL DE PREÇOS. PESQUISA EM FONTES QUE NÃO SEJAM EMPRESAS DO RAMO DE FORNECIMENTO DOS BENS E/OU SERVIÇOS PRETENDIDOS. POSSIBILIDADE.

VISTOS, relatados e discutidos os presentes autos que versam sobre Consulta formulada pelo Sr. Luiz Teixeira Chaves, Prefeito do Município de Niquelândia, e pelo Sr. Deusdete Pereira Lima, Secretário de Compras e Abastecimento, indagando sobre a possibilidade de a Administração Pública Municipal, quando da realização do levantamento inicial de preços nos procedimentos de contratação, basear-se em outras fontes de pesquisa de preços que não sejam os orçamentos emitidos por empresas do ramo de fornecimento dos bens e serviços pretendidos, conforme prevê o Artigo 16, III, da IN nº 15/12 deste Tribunal;

Considerando a Proposta de Decisão nº 0367/2013-GABMOA proferida pelo Conselheiro Substituto Maurício Oliveira Azevedo;

Considerando tudo mais que dos autos consta;

ACORDAM os Conselheiros do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás, reunidos em Sessão Técnico-Administrativa, com fulcro no artigo 31 da Lei Orgânica deste TCM (Lei nº 15.958 /07), diante das razões expostas pelo Relator, em:

I - CONHECER da presente Consulta, para, no mérito, responder ao consulente que a pesquisa de preços não se restringe a "documentos emitidos por

empresas do ramo" (Artigo 16, III, da IN nº 15/12-TCM), mas pode agregar novas fontes, como por exemplo: valores adjudicados em licitações de outros órgãos públicos, valores constantes no Comprasnet - do Governo Federal - ou em portais de compras dos Estados e Municípios, preços fixados por órgão oficial competente, bem como os valores registrados em atas de Sistema de Registros de Preços - SRP, sem, contudo, prescindir da consulta direta, como disposto no Artigo 16, III, da IN nº 15/12 deste Tribunal, a potenciais fornecedores da região, em homenagem à pesquisa de mercado ampla, completa e fidedigna.

Frise-se que independente da fonte de pesquisa utilizada devem ser excluídos os valores que manifestamente não representem a realidade de mercado.

II - ENCAMINHAR cópia da presente decisão ao Consulente para que tome ciência da resposta, nos termos da Lei nº 15.958 /2007 e do Regimento Interno.

Sala das Sessões do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás, em Goiânia, de 25 de setembro de 2013.

Presidente, Conselheira Maria Teresa Fernandes Garrido

Votantes:

DANIEL AUGUSTO GOULART

Conselheiro

NILO SÉRGIO RESENDE NETO

Conselheiro

VIRMONDES BORGES CRUVINEL

Conselheiro

SEBASTIÃO MONTEIRO GUIMARÃES

Conselheiro

HONOR CRUVINEL DE OLIVEIRA

Conselheiro

FRANCISCO JOSÉ RAMOS

Conselheiro

Relator;

MAURÍCIO OLIVEIRA AZEVEDO

Conselheiro-Substituto (não votante)

Fui presente:

Ministério Público de Contas.

PROPOSTA DE DECISÃO Nº 367/2013 - GABMOA

EMENTA: CONSULTA. LEVANTAMENTO INICIAL DE PREÇOS. PESQUISA EM FONTES QUE NÃO SEJAM EMPRESAS DO RAMO DE FORNECIMENTO DOS BENS E/OU SERVIÇOS PRETENDIDOS. POSSIBILIDADE.

I - RELATÓRIO

1.1. Introdução

Cuidam os autos de Consulta formulada pelo Sr. Luiz Teixeira Chaves, Prefeito do Município de Niquelândia, e pelo Sr. Deusdete Pereira Lima, Secretário de Compras e Abastecimento, indagando sobre a possibilidade de a Administração Pública Municipal, quando da realização do levantamento inicial de preços nos procedimentos de contratação, basear-se em outras fontes de pesquisa de preços que não sejam os orçamentos emitidos por empresas do ramo de fornecimento dos bens e serviços pretendidos, conforme prevê o Artigo 16, III, da IN nº 15/12 deste Tribunal.

1.2. Da Manifestação da Assessoria Jurídica do Consulente

A assessoria jurídica do consulente, mediante o Parecer Jurídico (fls. 02/07), manifestou-se pela possibilidade do Município de Niquelândia basear-se em outras fontes de pesquisa de preços de mercado visando à realização de seus procedimentos licitatórios de compras e serviços.

1.3. Da Pesquisa Realizada pela Divisão de Documentação e Biblioteca

Os autos foram encaminhados à Divisão de Documentação e Biblioteca para pesquisa sobre a existência de Resoluções-Consultas relacionadas ao assunto questionado, tendo sido juntada a ementa do Acórdão-Consulta nº 0031 /11 (fl. 09) tratando de assunto similar ao questionado, conforme transcrito a seguir:

"AC-CON nº 0031 /11 - Prefeito Municipal de Formosa

EMENTA: Sobre a necessidade ou não de se colocar, nos orçamentos que acompanham os editais, o preço estimado pela Administração, dos itens a serem cotados, tanto para compras como para serviços e obras. Lei 8.666 /93 - Licitações; Lei 10.520 /02 - Pregão.

DATA: 24.08.2011"

1.4. Da Manifestação da Secretaria de Atos de Pessoal

Na análise dos autos, a Secretaria de Licitações e Contratos manifestou-se por meio do Parecer nº 84/13-SLC (fls. 12/20), concluindo pelo conhecimento da Consulta, para no mérito ser respondido ao consulente que é possível realizar o levantamento inicial de preços em fontes diversas dos orçamentos fornecidos por empresas ou fornecedores do ramo, desde que devidamente justificado no procedimento licitatório.

Segundo entendeu a SLC, as fontes podem ser os valores adjudicados em licitações de órgãos públicos - inclusos aqueles constantes no Comprasnet os valores registrados em atas de Sistema de Registro de Preços - SRP, entre outras fontes disponíveis tanto para os gestores como para os órgãos de controle - a exemplo de compras/contratações realizadas por corporações privadas em condições idênticas ou semelhantes àquelas da Administração Pública desde que, com relação a qualquer das fontes utilizadas, sejam expurgados os valores que, manifestamente, não representem a realidade do mercado, conforme entendimento do TCU.

1.5. Da Manifestação do Ministério Público de Contas

O Ministério Público de Contas manifestou-se por meio do Parecer nº 4858/2013 (fls. 21/30) corroborando com o entendimento exposto pela unidade técnica, nos seguintes termos transcritos a seguir:

"Com base em tais premissas, responde-se ao questionamento de forma positiva, ou seja, pode a Administração Pública, além do disposto no Artigo 16, III da IN nº 15/12 deste Tribunal, utilizar-se dos meios previstos na Lei nº 8.666 /93 (artigo 43. IV: preços correntes no mercado; fixados por órgão oficial competente ou os constantes do sistema de registro de preços) e de acordo com as determinações/orientações do TCU. munindo-se de tantos elementos quantos forem possíveis para acautelar-se quanto aos valores a serem contratados, a fim de evitar superfaturamento, sobrepreços, ferindo o princípio da economicidade, que orienta a condução dos gastos públicos e afastando qualquer possibilidade de lesão ao erário, devendo, por essa razão, ficar devidamente demonstrado que tais valores (obtidos nas fontes de pesquisa indicadas pela Lei nº 8.666 /93) refletem, de forma fidedigna os preços regularmente praticados no mercado. (RC)"

É o Relatório.

II - MANIFESTAÇÃO DO RELATOR

II.1. Preliminar de conhecimento

A Consulta foi formulada por autoridade competente (Prefeito) e encontra-se instruída com o Parecer Jurídico (fls. 02/07), atendendo ao disposto no Artigo 31 , I e

§ 1º da Lei nº 15.958 /07 (LOTCM).

Ademais, a Consulta não se refere a caso concreto, o que possibilita o seu conhecimento por este Tribunal, nos termos do Artigo 32 da LOTCM.

Portanto, tendo em vista o preenchimento dos requisitos de admissibilidade previstos no Artigo 31 da Lei Orgânica deste TCM e que não se refere a caso concreto, a Consulta merece ser conhecida por este Tribunal.

II.2. Mérito

Quanto ao mérito, o consulente indaga a este Tribunal sobre a possibilidade de a Administração Pública Municipal, quando da realização do levantamento inicial de preços nos procedimentos de contratação, basear-se em outras fontes de pesquisa de preços que não sejam os orçamentos emitidos por empresas do ramo de fornecimento dos bens e serviços pretendidos, conforme prevê o Artigo 16, III, da IN nº 15/12 deste Tribunal.

Pois bem, o Artigo 16, III, da IN nº 15/12 deste TCM dispõe, verbis:

"Art. 16. Os processos referentes aos procedimentos para contratação deverão conter, no que couber:

I - (...):

II - (...):

III - Levantamento inicial de preços, fundamentado em pesquisa prévia de preços de mercado, devidamente comprovada nos autos mediante documentos emitidos por empresas do ramo, consoante o disposto no Artigo

7º, inciso II, c/c Artigo 15,

§ 1º, Artigo 40, inciso X, Artigo 43, inciso IV, todos da Lei nº 8.666 /93 e Artigo 3º, incisos I e III, da Lei nº 10.520 /02; " (grifo nosso)

A respeito do assunto, a Lei nº 8.666 /93 (Lei de Licitações) estabelece que independentemente da modalidade licitatória adotada ou ainda que se trate de contratação direta por dispensa ou inexigibilidade de licitação as licitações devem ser precedidas de ampla pesquisa de mercado, conforme previsto nos Artigo 7º,

§ 2º, inciso II, Artigo 15, inciso V,

§ 1º e Artigo 24, incisos VIII, X, XX e XXIII, transcritos a seguir:

Art. 7º As licitações para a execução de obras e para a prestação de serviços obedecerão ao disposto neste artigo e, em particular, à seguinte sequência;

(...)

§ 2º As obras e os serviços somente poderão ser licitados quando:

(...)

II - Existir orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os seus custos unitários;

Art. 15. As compras, sempre que possível, deverão:

(...)

V - Balizar-se pelos preços praticados no âmbito dos órgãos e entidades da Administração Pública.

§ 1º O registro de preços será precedido de ampla pesquisa de mercado.

Art. 24. É dispensável a licitação:

(...)

VIII - Para a aquisição, por pessoa jurídica de direito público interno, de bens produzidos ou serviços prestados por órgão ou entidade que integre a Administração Pública e que tenha sido criado para esse fim específico em data anterior à vigência desta Lei, desde que o preço contratado seja compatível com o praticado no mercado;

(...)

X - Para a compra ou locação de imóvel destinado ao atendimento das finalidades precípuas da administração, cujas necessidades de instalação e localização condicionem a sua escolha, desde que o preço seja compatível com o valor de mercado, segundo avaliação prévia;

(...)

XX - Na contratação de associação de portadores de deficiência física, sem fins lucrativos e de comprovada idoneidade, por órgãos ou entidades da Administração Pública, para a prestação de serviços ou fornecimento de mão-de-obra, desde que o preço contratado seja compatível com o praticado no mercado.

(...)

XXIII - Na contratação realizada por empresa pública ou sociedade de economia mista com suas subsidiárias e controladas, para a aquisição ou alienação de bens, prestação ou obtenção de serviços, desde que o preço contratado seja compatível com o praticado no mercado.

Como é possível perceber, em qualquer procedimento de contratação, seja através de licitação, de dispensa ou de inexigibilidade, a Administração Pública deve realizar ampla pesquisa de preços para aferição do preço estimado, com o objetivo de aferir qual a realidade praticada no setor privado e se os preços apresentados pelos licitantes são adequados, isto é, se não excessivos ou inexequíveis.

É importante ressaltar, contudo, que não há na legislação vigente qualquer regra expressa sobre os procedimentos ou a sistemática para a referida pesquisa de preços.

Assim, em regra, conforme expôs a SLC, o levantamento de preços é feito através de solicitação de propostas de preços aos particulares que atuam no ramo do objeto pretendido.

Registre-se que, conforme entendimento do TCU¹ a pesquisa de preços deve ser consubstanciada de pelo menos três orçamentos de fornecedores distintos.

Nos termos expostos pela Secretaria, em que pese esse ser o meio mais comum de aferir a realidade dos preços de mercado, não parece ser a melhor. Isso porque a Administração Pública fica na dependência exclusiva dos particulares para quem solicita a cotação, o que faz com que nem sempre os resultados obtidos espelhem efetivamente os preços de mercado ou como ocorre em muitas situações a Administração sequer obtém resposta para sua solicitação.

É importante ressaltar que o objetivo da pesquisa de preços, independente do meio utilizado, é que a Administração obtenha elementos e dados suficientes para subsidiar o exame da compatibilidade entre o preço de mercado e aquele a ser contratado, de modo que o preço contratado se, a efetivamente compatível com a realidade de mercado. Assim, a pesquisa não precisa ser realizada unicamente em empresas do ramo do objeto pretendido. O mais indicado é que a pesquisa de preços seja o mais abrangente possível, buscando refletir de forma fiel e exata a realidade de mercado.

Segundo entendimento manifestado pela Secretaria, todos os meios aptos a indicar referência de valor devem ser admitidos.

Dessa forma, conforme expôs a unidade técnica, a pesquisa poderá ser realizada em atas de sistema de registro de preços, em outros contratos firmados pela Administração Pública, em publicações técnicas e especializadas oficiais, em portais de compras como o Comprasnet, do Governo Federal, ou em portais dos Estados e Municípios e, especialmente nos procedimentos licitatórios de compras, a busca de preços poderá ser realizada em pesquisas na internet. Nesse sentido, a Secretaria colacionou o entendimento do Tribunal de Contas da União - TCU extraído do Informativo de Licitações e Contratos nº 147, de abril de 2013, o qual transcrevo a seguir:

"6. A deflagração de procedimentos licitatórios exige estimativa de preços que pode ser realizada a partir de consultas a fontes variadas, como fornecedores, licitações similares, atas de registros de preço, contratações realizadas por entes privados em condições semelhantes, entre outras. No entanto, os valores obtidos por meio dessas consultas que sejam incapazes de refletir a realidade de mercado devem ser desprezados.

(...)

Acentuou que descuidos na fase de planejamento da licitação podem "comprometer a seleção de proposta vantajosa para a entidade contratante". E mais: "Para a estimativa do preço a ser contratado, é necessário consultar as fontes de pesquisa que sejam capazes de representar o mercado". Invocou, então, o voto condutor do Acórdão 2.170 /2007 - Plenário, citado pela equipe de auditoria, que aponta fontes que podem ser adotadas: pesquisas junto a fornecedores, valores adjudicados em licitações de órgãos públicos - inclusos aqueles constantes no Comprasnet, valores registrados em atas de SRP, entre outras fontes disponíveis tanto para os gestores como para os órgãos de controle - a exemplo de compras/contratações realizadas por corporações privadas em condições idênticas ou semelhantes àquelas da Administração Pública desde que, com relação a qualquer das fontes utilizadas, sejam expurgados os valores que, manifestamente, não representem a realidade do mercado". Ponderou, ainda, que a ausência de regulamentação específica da entidade para contratações por dispensa, à época da realização da contratação, contribuiu para a consumação da citada falha. Observou, porém, que o Sescoop já editou resolução que regula as contratações por meio de dispensa e inexigibilidade. E também que não se identificou dano à entidade no caso examinado, nem repetição de falha desse gênero em outros processos analisados. O Tribunal, então, em face desse panorama, decidiu apenas encaminhar cópia do relatório, voto e do acórdão proferido ao Sescoop. Acórdão 868 /2013 - Plenário, TC 002.989/2013-1, relator Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa, 10.4.2013. " (grifou-se)

O MPC, de igual modo, entendeu que a Administração deve colher o maior número de elementos, dados e referências possíveis para apurar o valor estimado das suas contratações e, assim, fazer pesquisa de preços com eventuais fornecedores, pesquisar na internet e em revistas especializadas, consultar órgãos ou entidades da Administração Pública, verificar o quanto despendeu em relação ao mesmo objeto no último contrato, enfim, reunir o que estiver a seu alcance para obter uma estimativa real de preço. O fundamental, de acordo com o MPC, é que se saiba e comprove efetivamente quanto custa no mercado o objeto a ser licitado.

A respeito do assunto, importa trazer à lume o entendimento manifesto pelo TCU na Súmula nº 222, transcrita a seguir:

As contratações públicas somente poderão ser efetivadas após estimativa prévia do seu valor, que deve obrigatoriamente ser juntada ao processo de contratação e, quando for o caso, ao edital ou convite.

O valor estimado da contratação será o principal fator para escolha da modalidade de licitação a ser realizada, exceto quanto ao pregão;

A estimativa levará em conta todo o período de vigência do contrato a ser firmado, consideradas ainda todas as prorrogações previstas para a contratação;

No caso de compras, a estimativa total considerará a soma dos preços unitários (multiplicados pelas quantidades de cada item);

No caso de obras / serviços a serem contratados, a estimativa será detalhada em planilhas que expressem a composição de todos os custos unitários, ou seja, em orçamento estimado em planilhas de quantitativos e preços unitários;

Deve ser elaborada com base nos preços correntes no mercado onde será realizada a licitação - local, regional ou nacional;

Pode ser feita também com base em preços fixados por órgão oficial competente ou com os constantes do sistema de registro de preços, ou ainda preços para o mesmo objeto vigentes em outros órgãos, desde que em condições semelhantes;

Serve para verificar se existem recursos orçamentários suficientes para pagamento da despesa com a contratação;

Serve de parâmetro objetivo para julgamento das ofertas desconformes ou incompatíveis, e consequente declaração de inexequibilidade das propostas etc.

Preço médio é o elaborado com base em pesquisa onde será realizada a contratação e deve refletir o preço de mercado.

Preço estimado é o parâmetro de que dispõe a Administração para julgar licitações e efetivar contratações, desde que reflita o preço de mercado.

Preço de mercado é o corrente na praça pesquisada.

Preço praticado é o que a administração contratante paga ao contratado.

Preço registrado é o constante do Sistema de Registro de Preços, ofertado em licitações realizadas para o SRP.

Preço unitário é o correspondente a cada item contratado.

Preço global é o correspondente a um só item ou ao somatório dos itens contratados.

Em conclusão, é de se admitir que a pesquisa de preços venha a agregar novos elementos, como valores adjudicados em licitações de outros órgãos públicos, valores constantes no Comprasnet ou em portais de compras dos Estados e Municípios, preços fixados por órgão oficial competente, bem como os valores registrados em atas de Sistema de Registros de Preços, sem, contudo, prescindir da consulta direta, como disposto no Artigo 16, III, da IN nº 15/12 deste Tribunal, a potenciais fornecedores da região, em homenagem à pesquisa de mercado ampla, completa e fidedigna.

Frise-se que independente da fonte de pesquisa utilizada devem ser excluídos os valores que manifestamente não representem a realidade de mercado.

III - PROPOSTA

Diante do exposto, amparado na fundamentação supra, nos termos do artigo 85,

§ 1º, da Lei nº 15.958 /2007, com Redação acrescida pela Lei nº 17.288 /2011, e do artigo 83 do Regimento Interno, faço a seguinte PROPOSTA:

I - CONHECER da presente Consulta, para, no mérito, responder ao consulente que a pesquisa de preços não se restringe a "documentos emitidos por empresas do ramo" (Artigo 16, III, da IN nº 15/12-TCM), mas pode agregar novas fontes, como por exemplo: valores adjudicados em licitações de outros órgãos públicos, valores constantes no Comprasnet - do Governo Federal - ou em portais de compras dos Estados e Municípios, preços fixados por órgão oficial competente, bem como os valores registrados em atas de Sistema de Registros de Preços - SRP, sem, contudo, prescindir da consulta direta, como disposto no Artigo 16, III, da IN nº 15/12 deste Tribunal, a potenciais fornecedores da região, em homenagem à pesquisa de mercado ampla, completa e fidedigna.

Frise-se que independente da fonte de pesquisa utilizada devem ser excluídos os valores que manifestamente não representem a realidade de mercado.

II - ENCAMINHAR cópia da presente decisão ao Consulente para que tome ciência da resposta, nos termos da Lei nº 15.958 /2007 e do Regimento Interno.

É a proposta.

Gabinete do Conselheiro-Substituto Maurício Oliveira Azevedo, em 16 de setembro de 2013.

MAURICIO OLIVEIRA AZEVEDO

Conselheiro-Substituto

Atos que alteram, regulamentam ou revogam este Acórdão Consulta:

Acórdão Consulta nº 32/2017 de 20/12/2017 - Norma em vigor

Atos que são alterados, regulamentados ou revogados por este Acórdão Consulta:

Nenhum Ato.