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Acórdão Consulta nº 2/2017

EMENTA: CONSULTA CONHECIDA. EXCEPCIONALMENTE A PRORROGAÇÃO DE CONTRATOS, CUJOS OBJETOS SEJAM ESSENCIAIS PARA A CONTINUIDADE DE SERVIÇOS PÚBLICOS OU ADMINISTRATIVOS DO MUNICÍPIO, NOS ÚLTIMOS DIAS DO MANDATO DO PREFEITO MUNICIPAL, NÃO COMPROMETE A AFERIÇÃO DO ARTIGO 42, CAPUT, DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. VOTO DO REVISOR CONVERGENTE COM A CONCLUSÃO DA DOUTA PROCURADORIA DE CONTAS.

ACÓRDÃO CONSULTA Nº 2, DE 08 DE FEVEREIRO DE 2017.

CONSULTA CONHECIDA. EXCEPCIONALMENTE A PRORROGAÇÃO DE CONTRATOS, CUJOS OBJETOS SEJAM ESSENCIAIS PARA A CONTINUIDADE DE SERVIÇOS PÚBLICOS OU ADMINISTRATIVOS DO MUNICÍPIO, NOS ÚLTIMOS DIAS DO MANDATO DO PREFEITO MUNICIPAL, NÃO COMPROMETE A AFERIÇÃO DO ARTIGO 42, CAPUT, DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. VOTO DO REVISOR CONVERGENTE COM A CONCLUSÃO DA DOUTA PROCURADORIA DE CONTAS.

VISTOS, relatados e discutidos os presentes autos, que versam sobre Consulta formulada por Amauri Ribeiro, Prefeito Municipal de Piracanjuba, Gestão 20132016, na qual requer que este TCM se manifeste a respeito do seguinte questionamento:

"O atual Prefeito, atendendo pedido formal do Prefeito eleito poderá ainda no seu mandato proceder ao termo de prorrogação do prazo de execução de serviços contratados, cujo término acha-se previsto para o próximo dia 31 de dezembro, o fazendo nos termos das disposições do artigo 57, da Lei nº 8.666 , de 1993, visando garantir a continuidade dos serviços públicos ou administrativos decorrentes daqueles, sem, contudo, comprometer-se em face do disposto no artigo 42, da Lei complementar nº 101 , de 4 de maio de 2000?"

ACORDAM os Conselheiros do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás, reunidos em Sessão Técnico-Administrativa, com fulcro no artigo 31 da Lei Orgânica deste TCM (Lei nº 15.958 /07), diante das razões expostas no Voto do Revisor, em:

1 - CONHECER da presente Consulta e responder ao consulente que:

1.1 - Em regra, o artigo 42 da LRF veda, nos últimos dois quadrimestres do mandato, a contração de obrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmente dentre dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exercício seguinte, sem que haja suficiente disponibilidade de caixa;

1.2 - Excepcionalmente, em razão de pedido da Comissão de Transição de Governo ou do Prefeito eleito e no mesmo sentido das orientações contidas na instrução Normativa nº 06/16, conclui-se que a prorrogação de contratos, cujos objetos sejam essenciais para a continuidade de serviços públicos ou administrativos do município, nos últimos dias do mandato do Prefeito Municipal, não compromete a aferição do artigo 42, caput, da Lei de Responsabilidade fiscal.

Observa-se, oportunamente, que a execução orçamentária e financeira dos contratos prorrogados dar-se-á às custas do orçamento do exercício subsequente (2017), de responsabilidade da nova gestão.

2 - DAR ciência ao consulente da presente decisão; e

3 - DETERMINAR o arquivamento dos autos.

Sala das Sessões do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás, em Goiânia aos 08 de fevereiro de 2017.

JOAQUIM ALVES DE CASTRO NETO

Presidente

Conselheiro Revisor: VALCENOR BRAZ

Votantes:

MARIA TERESA GARRIDO SANTOS

Conselheira

SEBASTIÃO MONTEIRO GUIMARÃES

Conselheiro

FRANCISCO JOSÉ RAMOS

Conselheiro

NILO SÉRGIO RESENDE NETO

Conselheiro

Fui presente:

Ministério Público de Contas

EMENTA: CONSULTA CONHECIDA. EXCEPCIONALMENTE A PRORROGAÇÃO DE CONTRATOS, CUJOS OBJETOS SEJAM ESSENCIAIS PARA A CONTINUIDADE DE SERVIÇOS PÚBLICOS OU ADMINISTRATIVOS DO MUNICÍPIO, NOS ÚLTIMOS DIAS DO MANDATO DO PREFEITO MUNICIPAL, NÃO COMPROMETE A AFERIÇÃO DO artigo 42, CAPUT, DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. VOTO DO REVISOR CONVERGENTE COM A CONCLUSÃO DA DOUTA PROCURADORIA DE CONTAS.

RELATÓRIO / VOTO REVISOR

1. Introdução

Trata-se de Consulta formulada por Amauri Ribeiro, Prefeito Municipal de Piracanjuba, Gestão 2013-2016, na qual requer que este TCM se manifeste a respeito do seguinte questionamento:

2. Da Pesquisa Realizada pela Divisão de Documentação e Biblioteca

A Divisão de Documentação e Biblioteca emitiu o Despacho nº 106/2016 (fl. 07) com o seguinte teor:

"Em atendimento ao Despacho nº 778/2016-GABMOA e,

considerando o disposto no inc. XV do artigo 134 do Regimento Interno deste Tribunal, instituído pela RA nº 073/2009, que confere à Divisão de Documentação e Biblioteca competência para atuar, inicialmente, nos processos de consultas, informamos que não há manifestação deste Tribunal, em processos de Consulta, especificamente sobre o questionamento dos autos: prorrogação, dentro do mandato vigente, pelo atual prefeito, de contratos que terão prazo de vigência expirado em 31 de dezembro.

Ressaltamos que a possibilidade de prorrogação desses contratos no inicio do mandato, foi contemplada nas DP 001/01, DP 009/04, DP 089/08, na IN013/12.

A IN 006/16 prevê, no

§ 4º do artigo 1º:

Art. 1º O atual Prefeito constituirá uma comissão de transição de governo em até dez dias após a proclamação do resultado oficial das eleições municipais, por meio de ato normativo, incumbida de repassar informações e documentos ao candidato eleito, de modo a não inibir, prejudicar ou retardar as ações e serviços em prol da comunidade, evitando-se a descontinuidade administrativa no município.

(...)

§ 4º A comissão de transição de governo deverá avaliar a possibilidade de prorrogação dos contratos de caráter continuado em vigência ou a necessidade de deflagração de novos procedimentos licitatórios, na forma da lei, em garantia da continuidade do serviço público. "

3. Do Parecer Jurídico apresentado pelo Consulente

A Procuradoria Geral do Município de Piracanjuba emitiu o Parecer Jurídico s/nº (fls. 02/05), no qual menciona que o TCM editou, para os dois últimos mandatos, a Decisão Plenária nº 89/2008 e a Instrução Normativa nº 13 /2012, que autorizavam a prorrogação de contratos já vencidos ainda que com limitação de 90 dias. O parecerista, no entanto, diante da revogação da Instrução Normativa nº 13 /2012, traz uma solução original como medida recomendada mais viável á continuidade da prestação de serviços pelo município, qual seja: o Prefeito Municipal atual prorroga o contrato nos termos da Lei de Licitações e emite uma ordem de serviço, mas não empenha a despesa, que ficaria pendente de complementação. O parecerista então esclarece qual seria a complementação:

a) a despesa seria admitida pelo Prefeito Municipal eleito;

b) o Prefeito eleito empenharia a despesa à conta do orçamento de 2017;

c) o Prefeito eleito emitiria uma nova ordem de serviço.

Deste modo, o parecista entendeu que a conduta do atual Prefeito Municipal por ele sugerida não violaria o artigo 42 da Lei de Responsabilidade fiscal.

4. Da Manifestação da Secretaria de Contas de Governo - SCG

A SCG se manifestou por meio do Certificado nº 832/16 (fls. 10/12) quanto à interpretação do artigo 42 da LRF, entendendo que as despesas empenhadas nos dois últimos quadrimestres do mandato e não pagas devem compor os restos a pagar e serão consideradas para fins do cumprimento do artigo 42 da LRF.

5. Da Manifestação da Secretaria de Licitações e Contratos

A SLC se manifestou por meio do Certificado nº 570/16 (fls. 14/15v.), concluindo que:

"Ante o exposto, a Secretaria de Licitações e Contratos considera ser possível a prorrogação dos contratos de prestação de serviços a serem executados de forma contínua, por iguais e sucessivos períodos, limitada a sessenta meses, desde que conste na avença cláusula prevendo a prorrogação e que o instrumento contratual ainda esteja em vigência. "

6. Da Manifestação do Ministério Público de Contas - MPC

O MPC manifestou-se por meio do Parecer nº 7870/16 (fls. 17/20), divergiu do posicionamento da SCG, e concluiu o seguinte:

"A prorrogação de um contrato de serviços contínuos cuja vigência expira no dia trinta e um de dezembro, realizada pelo Prefeito em final de mandato ao arrimo do artigo 57, inciso II da Lei Federal nº 8.666 /93 e a pedido de seu sucessor, se atendidas as demais exigências legais e a disciplina do próprio contrato, não viola o artigo 42 da Lei de Responsabilidade fiscal".

Nota-se que o MPC entendeu que o atual Prefeito Municipal possa, a pedido de seu sucessor, prorrogar os contratos de serviços contínuos que terminam em 31 de dezembro do último ano de seu mandato.

Para o MPC, não haveria a violação ao artigo 42 da LRF porque não haveria o empenhamento da despesa pelo atual Prefeito Municipal relativa à prorrogação dos contratos.

Diz o MPC:

"Indaga então o Consulente se uma prorrogação de contrato de serviços contínuos efetuada no final de seu mandato (e acresce, a pedido de seu sucessor) não importaria descumprimento do disposto no artigo 42 da Lei Complementar nº 101 /00 - Lei de Responsabilidade fiscal, a tratar, como ali intitulado, dos restos a pagar, e cujo teor é o seguinte:

Art. 42. É vedado ao titular de Poder ou órgão referido no artigo 20, nos últimos dois quadrimestres do seu mandato, contrair obrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exercício seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa para este efeito.

Parágrafo único. Na determinação da disponibilidade de caixa serão considerados os encargos e despesas compromissadas a pagar até o final do exercício

Ora, o prefeito não está obrigado a prover recursos financeiros para pagar a parcela do serviço que será executada com dotação do orçamento do ano seguinte. Ainda, somente podem ser inscritas em Restos a Pagar as despesas empenhadas, as quais não podem exceder os créditos orçamentários. Não havendo crédito orçamentário para a parcela a ser executada por conta de outro orçamento, não poderá haver empenho ou inscrição em Restos a Pagar." (grifo nosso)

Para ilustrar seu ponto de vista, o MPC traz o seguinte caso:

"Aliás, veja-se que para uma obra ser licitada, de início deve ser atendido o princípio do planejamento integrado (Constituição de 1988, artigo 165), isto é, essa ela deve ser objeto de previsão no plano plurianual, na lei de diretrizes orçamentárias e na lei orçamentária.

Mas de acordo com o artigo 7º da Lei de Licitações, deve haver também um projeto básico, um projeto executivo e normas de execução dessa obra, que como o cronograma de execução.

Elucidativo da questão observar que o artigo 7º,

§ 2º, inciso III prevê que a dotação orçamentária necessária a licitação deve ser conjugada com o planejamento da execução a ser realizada no exercício financeiro, tão só. Disposição em perfeita conformidade com o princípio da anual idade (artigo 2º da Lei Federal nº 4.320 /64 e artigo 165 da Constituição da República), a determinar que a receita e a despesa devem se referir ao período coincidente com o exercício financeiro. Logo, se o crédito orçamentário deve se limitar às parcelas da execução da obra que forem planejadas para o exercido, o mesmo ocorrerá em relação aos respectivos empenhos da despesa, liquidação e pagamento.

Quanto às parcelas subsequentes, além de a obra (se for o caso) estar incluída no PPA, deverá haver previsão da mesma tanto na LDO, quanto na LOA relativas a cada exercido ao qual a mesma se estenda, tudo nos limites financeiros em consonância com o cronograma de execução flsico-financeiro.

Em qualquer desses dois casos, pois, os contratos para a execução de obras ou prestação de serviços continuados serão empenhados e liquidados no exercido, não pelo valor total, mas, somente, as parcelas do cronograma físico-financeiro que correspondam ao executado no exercício financeiro, incumbindo-se o administrador de efetuar a cada ano os empenhos correspondentes aos exercidos seguintes." (grifo nosso)

Em outro trecho da manifestação do MPC, observa-se que há a defesa de uma interpretação do artigo 42 da LRF segundo a qual os restos a pagar não processados não são considerados para os fins do artigo 42 da LRF, senão vejamos;

"Ora, o artigo 42 em comento veda a contração "de obrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmente dentro" dos dois últimos quadrimestres do mandato do administrador

Ocorre que a Administração subordina-se, dentre outros, ao princípio da continuidade do serviço público, não podendo, portanto, como dito, se furtar da prestação dos serviços.

Assim, a expressão "cumprida integralmente", deve ser entendida, pois, quanto às parcelas do contrato que vencerão até 31 de dezembro. Apenas em relação a estas, as quais seriam cumpridas integralmente dentro do período atinente aos dois últimos quadrimestres de seu mandato, o Administrador teria a obrigação de efetuar o respectivo pagamento. Nada mais lógico, vez que as parcelas vencíveis a contar de janeiro do exercido seguinte somente criariam obrigação de pagamento a partir da realização do objeto do contrato no referido mês, e assim sucessivamente até o término da avença. " (grifo nosso)

Portanto, o MPC entendeu que, no caso do contrato que tenham parcelas a serem executadas no exercício seguinte, os valores dessas parcelas devem ser empenhadas no exercício seguinte, e no caso de ter havido o empenho, mas parte do objeto contratual terminar por ser executado no exercício seguinte, o valor dessa parte, inscrito em restos a pagar, não deve ser considerado para os fins do artigo 42, da LRF.

7. Da manifestação do Relator

O Conselheiro Substituto Maurício Oliveira Azevedo, consoante Proposta de Decisão nº 307/2016 - GABMOA, manifestou o seu entendimento na forma abaixo transcrita:

II - 1. Preliminar de conhecimento

A Consulta foi formulada por autoridade competente, na condição de Prefeito do Município de Piracanjuba, por meio de procuração, atendendo ao disposto no artigo 199, I, do RITCM.

Foi apresentado o Parecer Jurídico (fls. 02/05) da Procuradoria Geral do município, conforme determina o artigo 31,

§1º, da LOTCM.

Ademais, a Consulta não se refere a caso concreto e a matéria tratada é de competência deste TCM, o que possibilita o seu conhecimento por este Tribunal, nos termos do artigo 32 da LOTCM.

Assim, conheço da presente Consulta, tendo em vista o preenchimento dos requisitos de admissibilidade previstos no artigo 31 da Lei Orgânica deste Tribunal.

11.2. Mérito

O ponto central da presente consulta versa sobre interpretação do artigo 42, da LRF, pois o consulente, atual Prefeito Municipal de Piracanjuba, que encerra seu governo em 31 de dezembro de 2016, quer saber se caso ele empenhar a prorrogação de contratos a pedido do Prefeito eleito, essas despesas seriam consideradas para fins do artigo 42, da LRF.

Quanto ao artigo 42, caput, da LRF, importa destacar três modos básicos de interpretação:

Interpretação flexível: nos dois últimos quadrimestres do último ano do mandato o Prefeito poderia continuar firmando contratos sem que o prazo contratual fique limitado a 31 de dezembro, a única limitação seria quanto ã obrigação de pagar as parcelas efetivamente executadas ou deixar disponibilidade para pagá-las;

Interpretação semi-restritiva: também aqui o Prefeito poderia continuar firmando os contratos sem que o prazo contratual fique limitado a 31 de dezembro, no entanto, o Prefeito fica obrigado a deixar disponibilidade em caixa para cobrir o valor total do contrato;

Interpretação restritiva: nesta interpretação o Prefeito não pode firmar contratos ou aditivá-los com prazo de execução que extrapole o seu mandato, devendo empenhar, liquidar e pagar ou, apenas no caso de não efetuar os pagamentos, deixar disponibilidade para tanto.

Este Relator concorda com a interpretação restritiva pelas seguintes razões:

1 - O artigo 42, caput, da LRF tem o sentido de vedar certo comportamento em um período específico, qual seja, impedir que um Prefeito em fim de mandato, especificamente nos dois últimos quadrimestres de seu mandato, firme contratos (ou atos equivalentes) que terão parcelas a serem executadas e pagas nos exercícios seguintes, portanto, no período de 1º de maio a 31 de dezembro de 2016, o atual Prefeito Municipal somente pode formalizar ajuste que possa ser empenhado, liquidado e pago até 31 de dezembro de 2016 ou empenhado, liquidado e com parcelas a serem pagas no exercício seguinte, sendo que neste último caso, deve ser deixada disponibilidade de caixa para esse efeito;

2 - Antes de 1º de maio de 2016, o Prefeito Municipal pode firmar contrato que preveja execução de objeto que adentre o exercício seguinte, devendo empenhar somente a parte do objeto cujo cronograma estabeleça a execução até 31 de dezembro de 2016, no entanto, caso haja atraso na execução, a parcela do empenho correspondente deve ser inscrita em restos a pagar e não será considerada para os fins do artigo 42, desde que o Prefeito Municipal não tenha deixado nenhum empenho a pagar de despesas contratuais efetuado nos dois últimos quadrimestres do seu mandato;

3 - Este Relator diverge do MPC no ponto em que este encampa a interpretação flexível, pois entendo que, no período dos dois últimos quadrimestres de 2016, o Prefeito Municipal não pode firmar contratos que tenham parcelas a serem executadas nos exercícios seguintes, bem como, entendo que havendo parte a ser liquidada, de despesa empenhada nos dois últimos quadrimestres, o seu saldo deve ser inscrito em restos a pagar e considerados para os fins do artigo 42 da LRF;

4 - Este Relator diverge da SCG no ponto em que esta admitiu, implicitamente, a possibilidade de o Prefeito Municipal empenhar termo de prorrogação de contrato à conta do orçamento de 2016, neste aspecto concordo com a manifestação do MPC quando este afirmou que não se empenha, a conta do exercício de 2016, objeto contratual a ser executado no exercício de 2017.

Portanto, termo de prorrogação de contrato não pode ser firmado nos últimos dias do último ano de mandato pelo Prefeito Municipal que está saindo, e historicamente esta tem sido a posição do TCM quando para a transição de mandatos de 2008/2009 e 2012/2013 editou respectivamente as DP nº 89/2008 e IN nº 13 /2012, que estabelecem a possibilidade de prorrogação de contratos mediante termo aditivo firmado em 02 de janeiro de 2009 e 02 de janeiro de 2013, respectivamente, pelos prefeitos eleitos.

Deste modo, parece-me que o TCM procedeu corretamente ao flexibilizar a Lei de Licitações para permitir a prorrogação de contrato vencido na condição excepcional da transição de mandato, do que flexibilizar a LRF justamente no seu artigo 42, específico para o final de mandato. Além disso, a própria Lei de Licitações prevê a solução da dispensa de licitação em situação de urgência como expressamente reconheceu o artigo 1º da IN nº 13 /2012: "...ou a contratação direta por dispensa de licitação, com fundamento no artigo 24, IV, da Lei nº 8666 /93, se caracterizadas as condições ali previstas".

III - PROPOSTA

Diante do exposto, amparado na fundamentação supra, nos termos do artigo 85,

§ 1º da Lei nº 15.958 /2007 e artigo 83 do Regimento Interno, faço a seguinte PROPOSTA:

1 - CONHECER da presente Consulta para responder ao consulente que a celebração de termos aditivos de prorrogação contratual nos últimos dias do mandato do atual prefeito municipal, de contratos que terminam em 31 de dezembro, viola o artigo 42, caput, da Lei de Responsabilidade fiscal, segundo o qual o Prefeito Municipal, nos dois últimos quadrimestres de seu mandato, somente pode contrair obrigação de despesa que possa ser empenhada, liquidada e paga dentro do exercido, admitindo-se apenas que possa haver parcelas a serem pagas no exercido seguinte desde que seja deixada disponibilidade de caixa para esse efeito, vedada, portanto, nesse período, a contratação de despesa para ser executada no exercício seguinte;

2 - DAR ciência ao consulente da presente decisão; e

3 - DETERMINAR o arquivamento dos autos.

É o relatório.

8. Do posicionamento do Revisor

Conforme informações trazidas aos autos, a consulta formulada pelo então Prefeito de Piracanjuba decorreu de dúvidas suscitadas quando do atendimento de pedido formal do Prefeito eleito, para que fossem prorrogados os prazos de contratos vincendos em 31.12.2016, essenciais para a continuidade de serviços públicos ou administrativos do município.

Relativamente à prorrogação dos contratos no final do mandato, este Tribunal de Contas editou a Instrução Normativa nº 06/16, que tratou das providências necessárias à transição de governo do âmbito da Administração Pública Municipal, e no parágrafo 4º do artigo 1º assim dispôs;

Como pode ser observado, esta Corte de Contas já havia considerado a possibilidade de prorrogação dos contratos de caráter continuado em vigência, e, embora não tenha manifestado formalmente acerca das implicações desse fato, depreende-se que a prorrogação não prejudica a gestão em andamento, muito menos implica ou compromete a aferição do artigo 42 da LRF, mesmo porque não gera despesa nova para o exercício financeiro ainda não encerrado, já que tanto a vigência do aditamento, quanto a execução orçamentária dele decorrente são para o exercício subsequente.

Vale ressaltar que o atual Prefeito apenas prorrogaria o contrato e emitiria uma ordem de serviço, cabendo ao novo Prefeito o efetivo empenhamento e emissão de nova ordem de serviço, conforme informações apresentadas no Parecer Jurídico juntado pelo consulente.

Com base no que acima foi exposto e no mesmo sentido da conclusão apresentada pela douta Procuradoria, elencada no Parecer nº 7870/2016, o Revisor manifesta ao consulente que:

1 - em regra, o artigo 42 da LRF veda, nos últimos dois quadrimestres do mandato, a contração de obrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmente dentre dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exercício seguinte, sem que haja suficiente disponibilidade de caixa;

2 - Excepcionalmente, em razão de pedido da Comissão de Transição de Governo ou do Prefeito eleito e no mesmo sentido das orientações contidas na Instrução Normativa nº 06/16, conclui-se que a prorrogação de contratos, cujos objetos sejam essenciais para a continuidade de serviços públicos ou administrativos do município, nos últimos dias do mandato do Prefeito Municipal, não compromete a aferição do artigo 42. caput, da Lei de Responsabilidade fiscal.

TRIBUNAL DE CONTAS DOS MUNJCÍPIOS DO ESTADO DE GOIÁS, em Goiânia, aos 03 de fevereiro de 2017.

VALCENOR BRAZ

Conselheiro Revisor

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