Acórdão Consulta nº 20/2012

Acórdão Consulta 20/2012

Processo nº : 03808/12

Município: GOUVELÂNDIA

Órgão: PREVIGOU

Gestor: CARLA ROCHA DANTAS

Assunto: CONSULTA

1. Taxa de Administração. Utilização saldo remanescente no exercício seguinte. Possibilidade. ON MPS/SPS nº 02/2009. 2. Para o fundo de reserva imprescindível fixação alíquota em lei.

Vistos e examinados os presentes autos, de nº 03808/12 que tratam de Consulta formulada por CARLA ROCHA DANTAS, GESTORA DO INSTITUTO DE PREVIDÊNCIA DOS SERVIDORES PÚBLICOS DO MUNICÍPIO DE GOUVELÂNDIA - PREVIGOU, acerca da possibilidade de utilização, no exercício seguinte, de saldo remanescente da taxa de administração do Fundo.

Acompanha a inicial de fl. 001 o Parecer da Assessoria Jurídica do Consulente (fls. 002/005).

À fl. 007, a Divisão de Documentação e Biblioteca informa a inexistência de Resoluções ou Acórdãos Consulta desta Casa sobre a matéria.

A Secretaria de Contas Mensais de Gestão - SCMG concluiu pelo arquivamento da consulta em razão da ilegitimidade do consulente, bem como por entender que a consulta não foi apresentada de forma articulada (fls. 07), deixando de emitir considerações sobre o mérito.

O Ministério Público de Contas entendeu, de modo oposto, que a consulta pode ser conhecida e propôs a devolução do feito à SCMG (fls. 10), deixando, também, na oportunidade, de adentrar no mérito da consulta.

Os presentes, contudo, foram levados ao Plenário pelo Relator. Na sequencia, o Órgão Ministerial requereu vistas dos autos, posto que tendo claramente indicado sua intenção de adentrar ao mérito da Consulta, não logrou fazê-lo dada a inserção destes na pauta de julgamentos.

Vistas concedidas, os autos foram encaminhados ao Ministério Público de Contas.

DA PROPOSTA DE DECISÃO DO RELATOR

O Relator, Conselheiro-Substituto Sousa Lemos, emitiu a Proposta de Decisão nº 387/2012 (fls. 10-A/10 C), in verbis:

Trata-se de consulta formulada pela gestora do Instituto de Previdência do Município de Gouvelândia, Carla Rocha Dantas, sobre a possibilidade de utilização de saldo remanescente de ano anterior

Preliminarmente, cumpre observar o preenchimento dos requisitos de admissibilidade das consultas, previstos nos artigos 31 e 32 da LOTCM.

De fato, o consulente não consta do rol de legitimados previsto no Artigo 31 da LOTCM, mas somente dentre os legitimados previstos pelo Artigo 199, II, do RITCM. Contudo, entendo que não caberia à norma infralegal ampliar o rol taxativo fixado em lei, e, no mais, o questionamento trazido na consulta foi feito de forma inespecífica, não havendo indicação precisa do seu objeto, razão pela qual o expediente não subsiste ao exame preliminar de admissibilidade.

Contudo, entendo razoável oferecer resposta ao autor, sem caráter normativo e demais consectários das decisões em consultas, na medida em que a leitura do parecer jurídico evidencia tratar-se de matéria relevante, cuja resposta, no caso, presta-se a evitar a prática de ilegalidade pelo gestor.

No mérito, a indagação do autor refere-se à possibilidade de utilização, no exercido seguinte, de saldo positivo de valores acumulados no exercido anterior, correspondentes à taxa de administração do fundo. Vale dizer, a consulta se refere a saldo financeiro e não a saldo orçamentário.

É importante dizer, não se confundem o saldo referente à reserva orçamentária do RPPS (orçamento da seguridade social) com o saldo orçamentário oriundo da taxa de administração (orçamento fiscal). O primeiro vincula-se ao custeio de benefícios previdenciários futuros e obtém-se pela diferença entre as receitas previdenciárias orçamentárias e a despesas orçamentárias com o custeio de benefícios. O segundo, por sua vez, destina-se ao custeio das atividades administrativas do regime e corresponde às sobras apuradas entre o total despendido com despesas de custeio administrativo e a receita de até 2% do total das remunerações, proventos e pensões dos segurados vinculados ao RPPS.

Feita essa diferenciação, observo que, apesar de ter constatado a instituição por leis municipais da referida "taxa de administração", no percentual de até 2% do valor total da remuneração dos servidores, tendo por fundamento a previsão constante do Artigo 6º¹, VIII, da Lei Federal nº 9.717 /98, tenho por mim que a Constituição Federal não permite a instituição de tributo, na espécie contribuição, para custeio de despesas administrativas do RPPS, na medida em que separa do montante arrecadado das contribuições o percentual de 2% para custeio administrativo do fundo.

Entretanto, nada impediria que o orçamento fiscal destinasse dotação, no valor correspondente a 2% do total da folha de pagamento para custeio do fundo, mas isso perde sentido na medida em que o custeio do fundo, incluindo-se todas as despesas administrativas, deve correr nas dotações próprias consignadas no orçamento fiscal, sem que se utilize como fonte de recursos os valores das contribuições devidas pelos servidores, nem tampouco a contribuição patronal.

Em conclusão, o Artigo 96 da Lei Municipal nº 576 /09 viola os artigos 40, 149, §

1. Artigo 6º Fica facultada à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, a constituição de fundos integrados de bens, direitos e ativos, com finalidade previdenciária, desde que observados os critérios de que trata o artigo 1º e, adicionalmente, os seguintes preceitos:

I - Estabelecimento de estrutura técnico-administrativa, com conselhos de administração e fiscal e autonomia financeira; (Revogado pela Medida Provisória nº 2.187-13. de 2001)

II - Existência de conta do fundo distinta da conta do Tesouro da unidade federativa;

III - Aporte de capital inicial em valor a ser definido conforme diretrizes gerais; (Revogado pela Medida Provisória nº 2.187-13, de 2001)

IV - Aplicação de recursos, conforme estabelecido pelo Conselho Monetário Nacional;

V - Vedação da utilização de recursos do fundo de bens, direitos e ativos para empréstimos de qualquer natureza, inclusive à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, a entidades da administração indireta e aos respectivos segurados;

VI - Vedação à aplicação de recursos em títulos públicos, com exceção de títulos do Governo Federal;

VII - Avaliação de bens, direitos e ativos de qualquer natureza integrados ao fundo, em conformidade com a Lei 4.320 , de 17 de marco de 1964 e alterações subsequentes;

VIII - Estabelecimento de limites para a taxa de administração, conforme parâmetros gerais;

IX - Constituição e extinção do fundo mediante lei de 165,

§ 5º, I e III, todos da Constituição Federal , ao instituir contribuição social, indiretamente, para custeio administrativo do fundo de previdência.

Portanto, não se podendo sequer instituir a denominada "taxa de administração", não há razão para se pretender utilizar eventual saldo de um determinado exercido no ano subsequente.

Ante o exposto, proponho ao Tribunal:

a) não conhecer do expediente como consulta, em face do desatendimento aos requisitos de admissibilidade;

b) manifestar, sem caráter normativo e demais consectários próprios das decisões em feitos de consulta, que o Artigo 96 da Lei Municipal nº 576 /09 viola os artigos 40, 149,

§ 1º, e 165,

§ 5º, I e III, todos da Constituição Federal , ao instituir contribuição social, indiretamente, para custeio administrativo do fundo de previdência, não havendo razão para se pretender utilizar eventual saldo de um determinado exercício no ano subsequente.

DA MANIFESTAÇÃO DA DOUTA PROCURADORIA

A Procuradoria de Contas, por meio do Parecer nº 5922/12 (fls. 11/17), entendeu por conhecer da Consulta e quanto ao mérito manifestou-se do seguinte modo:

Cumpre inicialmente destacar que por via da Emenda Constitucional nº 20 /98, o legislador constituinte fez incluir no Texto o Artigo 249, prevendo assim de maneira expressa a possibilidade de a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios constituir fundos integrados pelos recursos provenientes de contribuições e por bens, direitos e ativos de qualquer natureza, com o objetivo de assegurar recursos para o pagamento de proventos de aposentadoria e pensões concedidas aos respectivos servidores e seus dependentes.

Valendo-se da autorização retro, togo constituíram fundos de previdência os mais diversos municípios goianos, como é o caso daquele que ora se dirige à Corte.

Ao criar seu regime próprio, devem os entes da federação seguir as normas gerais estabelecidas pela União, vez que a competência em matéria previdenciária é concorrente entre esta, Estados e Distrito Federal, tal como preceitua a Constituição da República em seu Artigo 24, inciso XII e

§ 1º

Na seara previdenciária, pois, somente podem legislar estados e municípios, regulamentando seus regimes próprios, sob a égide e as limitações impostas pelas assim denominadas normas gerais, ditadas pela União.

Frise-se, para afastar quaisquer dúvidas quanto ao teor do Artigo 24 da Constituição da República, que a competência legislativa suplementar dos municípios em matéria previdenciária se extrai do Artigo 30, que explicita sua competência para legislar sobre assuntos de interesse local e complementar a legislação federal e a estadual no que couber.

Veja-se, pois, que com a prerrogativa em destaque, logo em 27.11.1998, a União editou a Lei Federal nº 9.717 /98, com o exato fito de ditar as regras gerais para o funcionamento e organização dos regimes próprios de previdência social dos servidores públicos.

No ponto especifico trazido à apreciação da Corte, diz referida Lei:

Art. 6º Fica facultada à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, a constituição de fundos integrados de bens, direitos e ativos, com finalidade previdenciária, desde que observados os critérios de que trata o artigo 1º e, adicionalmente, os seguintes preceitos:

(...)

VIII - estabelecimento de limites para a taxa de administração, conforme parâmetros gerais;

Assim é que o estabelecimento de limites para a taxa de administração dos fundos de previdência de todos os entes federativos é competência da União.

Prosseguindo, merece destaque também o Artigo 9º do mesmo Diploma, que dispõe sobre a competência da União Federal para orientar, supervisionar e acompanhar ditos regimes:

Art. 9º Compete à União, por intermédio do Ministério da Previdência e Assistência Social:

I - A orientação, supervisão e o acompanhamento dos regimes próprios de previdência social dos servidores públicos e dos militares da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e dos fundos a que se refere o Artigo 6º, para o fiel cumprimento dos dispositivos desta Lei;

II - O estabelecimento e a publicação dos parâmetros e das diretrizes gerais previstos nesta Lei. (grifei)

Ora, a elucidação do questionamento trazido pelo Consulente não virá de fonte outra que não as orientações normativas baixadas pelo Ministério da Previdência Social (MPS).

Vem de há muito a normatização acerca do uso da taxa de administração, este bolo dos recursos arrecadados via contribuições do poder público e dos servidores, que escapa à obrigatoriedade de servir ao pagamento de benefícios, tal como excepcionado pelo inciso III do Artigo 1º da Lei Federal nº 9.717 /98. No presente, vige a Orientação Normativa MPS/SPS nº 02/2009, alterada pela ON nº 03/2009. Dela, os seguintes e capitais excertos:

Art. 2º Para os efeitos desta Orientação Normativa, considera-se:

(...)

XIII - Taxa de administração: o valor dos recursos previdenciários estabelecido na legislação de cada ente, para custear as despesas correntes e de capital necessárias à organização e ao funcionamento da unidade gestora do RPPS.

Art. 38. Os recursos previdenciários, conforme definição do inciso X do Artigo 2º, somente poderão ser utilizados para o pagamento dos benefícios previdenciários relacionados no Artigo 51, salvo o valor destinado à taxa de administração.

Art. 41. Para cobertura das despesas do RPPS com utilização dos recursos previdenciários, poderá ser estabelecida, em lei, Taxa de Administração de até dois pontos percentuais do valor total das remunerações, proventos e pensões dos segurados vinculados ao RPPS, relativo ao exercício financeiro anterior, observando-se que:

I - Será destinada exclusivamente ao custeio das despesas correntes e de capital necessárias à organização e ao funcionamento da unidade gestora do RPPS, inclusive para a conservação de seu patrimônio;

(...)

III - O RPPS poderá constituir reserva com as sobras do custeio das despesas do exercício, cujos valores serão utilizados para os fins a que se destina a Taxa de Administração;

IV - Para utilizar-se da faculdade prevista no inciso III, o percentual da Taxa de Administração deverá ser definido expressamente em texto legal, admitindo-se, para este fim, a lei do respectivo ente, o regulamento, ou ato emanado por colegiado, caso conste de suas atribuições regimentais, observado o percentual máximo definido na lei conforme consta no caput;

V - A aquisição ou construção de bens imóveis com os recursos destinados à Taxa de Administração restringe-se aos destinados ao uso próprio da unidade gestora do RPPS; (grifei)

A Orientação Normativa MPS/SPS nº 02/2009, de 31.03.2009, publicada no DOU de 02.04.2009, observa através do inciso III do seu artigo 41 a possibilidade de constituição do fundo de reservas com o superávit financeiro (sobras de custeio) apurado através de balanço do exercício para ser utilizado no orçamento do exercido seguinte, ao qual será incorporado como alteração orçamentária, sempre em programas destinados às despesas (correntes e de capital) de administração do órgão.

Todavia, como visto, para constituir tal fundo de reservas, a sua alíquota haverá de ser fixada em lei, admitindo-se, para tanto, a lei do respectivo ente, o regulamento, ou ato emanado por colegiado, caso conste de suas atribuições regimentais, observado sempre o percentual máximo definido no Regramento Federal, qual seja, 2%.

A vista de todo o exposto, tem-se que a Carta da República determinou a elaboração de Lei Federal, veiculadora de normas gerais, Lei esta cuja edição remeteu ao Ministério da Previdência Social o estabelecimento de parâmetros que minudenciassem o texto legal. Perfeita, pois, a normatização.

É dizer: órgão competente editou regulamento que previu com marcante clareza a possibilidade de constituição de fundo de reserva com recursos não utilizados da taxa de administração.

Nunca demais anotar que recursos tais são justamente aqueles que bem poderiam ser gastos, até o limite previsto, no custeio das despesas correntes e de capital necessárias à organização e ao funcionamento da unidade gestora do RPPS. Assim, afigura-se não só contrário ás normas, mas igualmente ilógico vedar-se o acúmulo em questão.

Evidente a finalidade normativa: dotar os fundos de recursos suficientes ao custeio de despesas que podem, excepcionalmente, atingir grandes somas, como acontece, por exemplo, na aquisição de imóveis, hipótese expressamente prevista no inciso V do Artigo 41 da ON nº 02/2009.

Dada a extração constitucional dos regramentos e observando-se a faculdade de utilização da estreita margem (2%) para fazer frente à despesas várias e inafastáveis, descabe falar-se na instituição de contribuição social, ainda que indireta, porquanto quantia extraordinária alguma se extrai quer do Estado, quer dos servidores.

No mesmo sentido:

Resolução de Consulta nº 05 /2007 (DOE 06/11/2007). Previdência. RPPS. Despesa administrativa. Portaria MPS nº 183/2006. Possibilidade de aquisição de veículo com sobra de recursos previdenciários destinados á realização de despesa administrativa, observadas as condições.

As sobras de recursos previdenciários destinados à realização de despesas administrativas, desde que ocorridas a partir da vigência da Portaria MPS nº 183/2006 (DOU de 23.06.2006), poderão ser utilizadas para aquisição de veículo útil e necessário ao funcionamento do órgão gestor do RPPS, devendo-se observar o respectivo limite estabelecido (2%). (Tribunal de Contas do Estado do Mato Grosso. Resolução de Consulta nº 05 /2007. Rel. Cons. José Carlos Novelli. Julg. 30.10.2007. Pub. 06.11.2007) (grifei)

FUNDO MUNICIPAL DE PREVIDÊNCIA SOCIAL DE COMODORO. CONSULTA. PREVIDÊNCIA. RPPS. DESPESA ADMINISTRATIVA. PORTARIA MPS Nº 183/2006. SOBRAS DO CUSTEIO DAS DESPESAS DO EXERCÍCIO. POSSIBILIDADE DE CONSTITUIÇÃO DE RESERVA PARA O EXERCÍCIO SEGUINTE, OBSERVADAS AS CONDIÇÕES.1) É possível e legal a utilização das sobras do custeio das despesas administrativas ocorridas a partir da vigência da Portaria MPS nº 183/2006, para constituição de reserva a ser utilizada em exercidos futuros que a lei determine expressamente a sua constituição e que a taxa de administração não seja superior a 2%. 2) não haverá irregularidade quando a taxa do exercício exceder a 2%, desde que o excesso se refira à reserva constituída a partir da vigência da Portaria MPS nº 183/2006, 3) a contabilização da reserva deve-se proceder da seguinte forma: Debita - Despesas contingenciadas (RPL) e Credita - Reservas para contingências (PL). (Tribunal de Contas do Estado do Mato Grosso. Resolução de Consulta nº 32/2010. Rel Cons. Waldir Júlio Teis. Julg. 04.05.2010. Pub. 07.05.2010) (grifei)

Quanto à possibilidade de as sobras da taxa de administração serem transferidas para o exercício seguinte, estou de acordo com a instrução, que foi unânime em concordar com tal hipótese, com base no disposto na legislação de regência, em especial a já citada Orientação Normativa SPS nº 02, de 31/03/2009, sempre respeitando a restrição de que tais recursos devem ser utilizados para os mesmos fins a que se destina a taxa de administração.

(...)

VOTO:

I - Pelo CONHECIMENTO da presente consulta;

II - Pela EXPEDIÇÃO DE OFÍCIO ao Diretor Superintendente do Instituto de Previdência dos Servidores do Município de Macaé - MACPREVI, Sr. Cláudio Muniz Lopes Ramalho, para que tome ciência desta decisão, nos termos deste voto;

III - Por DETERMINAÇÃO à Secretaria das Sessões para que, ao efetuar a expedição do ofício, faça juntar àquele cópia do inteiro teor deste Voto.

IV - Pelo ARQUIVAMENTO do presente processo. (Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro. Processo nº 204.222-2/09. Rel Cons. Júlio L Rabello. Julg. 21.07.2009) (grifei)

Feitas estas considerações, pugna este Ministério Público de Contas:

I - CONHEÇA-SE da Consulta;

II - Responda-se ao Consulente nos seguintes termos:

1. Ao teor do delienado na ON MPS/SPS nº 02/2009, perfeitamente possível ao RPPS constituir reserva com as sobras do custeio das despesas administrativas do exercício, valores que deverão utilizados exclusivamente para os fins a que se destina a Taxa de Administração;

2. Para constituição de tal fundo de reservas, imprescindível que sua alíquota seja fixada em lei, admitindo-se, para tanto, a lei do respectivo ente, o regulamento, ou ato emanado por colegiado, caso conste de suas atribuições regimentais, observado sempre o percentual máximo definido no Regramento Federal, qual seja, 2%.

DO VOTO REVISOR

Após análise dos autos, verifica-se que razão assiste à Procuradoria de Contas quanto à questão consultada, motivo pelo qual, acolhe-se integralmente a posição contida no Parecer nº 5922/12 (fls. 11/17).

Ante ao exposto,

ACORDA

O Tribunal de Contas dos Municípios, por meio de seu Colegiado, nos termos do Parecer nº 5922/12 do Ministério Público junto ao TCM, adotado pelo voto do revisor, conhecer da Consulta apresentada, respondendo-a do seguinte modo:

1. Ao teor do delienado na ON MPS/SPS nº 02/2009 é perfeitamente possível ao RPPS constituir reserva com as sobras do custeio das despesas administrativas do exercício, valores que deverão serem utilizados exclusivamente para os fins a que se destina a Taxa de Administração;

2. Para a constituição de tal fundo de reservas, imprescindível que sua alíquota seja fixada em lei, admitindo-se, para tanto, a lei do respectivo ente, o regulamento, ou ato emanado por colegiado.

caso conste de suas atribuições regimentais, observado sempre o percentual máximo definido no Regramento Federal, qual seja, 2%.

Arquivem-se os autos.

À Superintendência de Secretaria, para as providências.

TRIBUNAL DE CONTAS DOS MUNICÍPIOS, em Goiânia aos 2012.

Presidente: Cons. MARIA TERESA FERNADES GARRIDO

Conselheiros participantes da votação:

1 - Cons. PAULO MIRANDA ORTEGAL

2 - Cons. Subst. MAURICIO OLIVEIRA AZEVEDO

(Revisor)

3 - Cons. VIRMONDES CRUVINEL

4 - Cons. SEBASTIÃO MONTEIRO

5 - Cons. HONOR CRUVINEL DE OLIVEIRA

6 - Cons. FRANCISCO JOSÉ RAMOS

Não votante: Cons. Subst. Sousa Lemos

(Relator)

Fui presente:

Ministério Público de Contas.

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Atos que alteram, regulamentam ou revogam este Acórdão Consulta:

Nenhum Ato.

Atos que são alterados, regulamentados ou revogados por este Acórdão Consulta:

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