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Acórdão Consulta nº 3/2015

CONSULTA. CONSTRUÇÃO. UNIDADES ESCOLARES DESTINADAS A OFERECER PRÁTICAS DESPORTIVAS, UTILIZAÇÃO DOS RECURSOS DO FUNDEB (MÁXIMO DE 40 %) E DOS RECURSOS INSERTOS NOS 25% (VINTE E CINCO POR CENTO). POSSIBILIDADE, DESDE QUE O SEJA DENTRO DAS DEPENDÊNCIAS DAS UNIDADES EDUCACIONAIS. PARA USO EXCLUSIVO DOS ALUNOS DA REDE PÚBLICA DE ENSINO, NOS MOLDES TRAÇADOS PELOS ARTIGOS 70. II, E 71, V, DA LEI FEDERAL Nº 9.394/96.

ACÓRDÃO CONSULTA Nº 3, DE 25 DE MARÇO DE 2015.

Versam os presentes autos sobre consulta formulada pelo Prefeito de Luziânia, Exmo. Sr. Cristóvão Vaz Tormin, solicitando posicionamento desta egrégia Corte de Contas sobre o seguinte:

a) possibilidade de se aplicar os recursos alusivos à parcela dos 40% (quarenta por cento) do FUNDEB para a edificação de centros de educação esportiva, reservados ao atendimento de alunos da rede municipal de ensino;

Emprego dos recursos concernentes aos 25% (vinte e cinco por cento) impostos municipais na edificação dos citados centros de educação esportiva.

Vistos, relatados e discutidos os presentes autos acordam os Conselheiros integrantes do Pleno do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás, nos termos do Voto da Revisora, Conselheira Maria Teresa:

I - CONHECER da Consulta, apresentando aos questionamentos do Consulente as seguintes respostas:

a) Questionamento: "É possível a utilização de recursos do FUNDEB, relativos à parcela de até 40% que não seja gasta com remuneração de profissionais do magistério, na edificação de centros municipais de educação esportiva, destinados ao atendimento de alunos da rede municipal de ensino?

a.1) Resposta: É possível proceder-se à reforma, ampliação ou construção de centros municipais de educação esportiva com a utilização dos recursos do FUNDEB (máximo de 40 %) e dos recursos insertos nos 25% (vinte e cinco por cento) destinados ao ensino público, desde que o seja dentro das dependências das unidades educacionais, para uso exclusivo dos alunos da rede pública de ensino, nos moldes traçados pelo artigo 70, II, c/c artigo 71, V, da Lei Federal nº 9.394 /96.

b) Questionamento: "O gasto com a edificação de centros municipais de educação esportiva pode ser computado no limite mínimo (25% da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências), previsto no artigo 212 da CRFB/88, que o Município deve aplicar em ações de manutenção e desenvolvimento do Ensino?

b.1) Resposta: Poderá o Município computar, no limite mínimo de 25% da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, que deve aplicar em ações de manutenção e desenvolvimento do ensino, previsto no artigo 212 da CRFB/88, o gasto com a construção de unidades escolares destinadas a práticas desportivas (Centro Municipal de Educação Esportiva), desde que visem atender exclusivamente alunos do ensino público municipal e sejam edificadas dentro das dependências das unidades educacionais, para uso exclusivo dos alunos da rede pública de ensino.

II - Determinar que se cumpram as demais formalidades de praxe.

À Superintendência de Secretaria para as providências de mister.

TRIBUNAL DE CONTAS DOS MUNICÍPIOS DO ESTADO DE GOIÁS, em Goiânia aos 25 de março de 2015.

Presidente Conselheiro

HONOR CRUVINEL Votantes:

MARIA TERESA F. GARRIDO SANTOS

Conselheira Revisora

Conselheiro VIRMONDES CRUVINEL

Conselheiro SEBASTIÃO MONTEIRO

Conselheiro FRANCISCO RAMOS

Conselheiro NILO RESENDE

Conselheiro DANIEL GOULART

Presente.

Ministério Público de Contas

RELATÓRIO E VOTO Nº 286/2015 - GCMT

(VOTO DIVERGENTE)

CONSULTA. CONSTRUÇÃO. UNIDADES ESCOLARES DESTINADAS A OFERECER PRÁTICAS DESPORTIVAS. UTILIZAÇÃO DOS RECURSOS DO FUNDEB (MÁXIMO DE 40 %) E DOS RECURSOS INSERTOS NOS 25% (VINTE E CINCO POR CENTO). POSSIBILIDADE, DESDE QUE O SEJA DENTRO DAS DEPENDÊNCIAS DAS UNIDADES EDUCACIONAIS. PARA USO EXCLUSIVO DOS ALUNOS DA REDE PÚBLICA DE ENSINO. NOS MOLDES TRAÇADOS PELOS ARTIGOS 70, II, E 71, V, DA LEI FEDERAL 9,394/96.

I - RELATÓRIO

1-1 Do objeto

Versam os presentes autos sobre consulta formulada pelo Prefeito de Luziânia, Exmo. Sr. Cristóvão Vaz Tormin, solicitando posicionamento desta egrégia Corte de Contas sobre o seguinte;

b) emprego dos recursos concernentes aos 25% (vinte e cinco por cento) dos impostos municipais na edificação dos citados centros de educação esportiva.

O Consulente antecipa em sua exposição de "nem todos os imóveis onde se encontram localizadas as unidades de ensino possuem espaço necessário para que se realize a ampliação da estrutura, impedindo desta forma a construção, a exemplo de mais salas de aula, quadras poliesportivas, dentre outros equipamentos,

Continua o Consulente "neste sentido, com vistas a otimizar a prestação do serviço público de ensino, foi me apresentado projeto, por parte do staff da administração pública municipal, com a proposta de que fossem edificados centros municipais de educação esportiva, com o objetivo de que as aulas de educação física dos alunos pudesse ser ministradas nos mesmos, evitando-se obras em imóveis que já se encontram edificados, fato este que do mesmo modo evitaria transtornos a exemplo da Interdição parcial de prédios públicos."

Aduz o Consulente que "segundo parecer jurídico que acompanha este expediente,

considerando que a promoção do desporto educacional e apoio às práticas desportivas não-formais figura como conteúdo curricular da educação básica, na construção dos centros de educação esportiva que se destinassem a atender alunos da educação infantil ou do ensino fundamental poderiam ser utilizados recursos relativos à parcela dos 40% (quarenta por cento) do FUNDEB e aos 25% de impostos municipais, na forma estabelecida no artigo 212 e em seu

§ 1º, da Lex Mater."

Entendo que essa explanação complementa o questionamento sobre a possibilidade de se aplicar os recursos alusivos à parcela dos 40% (quarenta por cento) do FUNDEB para a edificação de centros de educação esportiva, reservados ao atendimento de alunos da rede municipal de ensino, em área que não seja dentro das dependências das escolas públicas municipais?

1.2 Do pedido de vista

2. Este processo foi apresentado e relatado pelo Conselheiro Substituto Vasco C. A. Jambo, na sessão Plenária Técnico-Administrativa do dia 18/3/2015, sobre o qual propôs que o Tribunal Pleno adotasse a minuta de Acórdão nos seguintes termos:

[ ... ] Vistos, relatados e discutidos os presentes autos, processo nº 07626/14, que tratam sobre consulta formulada pelo Prefeito de Luziânia, Exmo, Sr. Cristóvão Vaz Tormin, solicitando posicionamento desta egrégia Corte de Contas sobre a possibilidade de construção de centro municipal de educação esportiva com recursos do FUNDEB, bem como a inclusão desse gasto no percentual mínimo da receita de impostos (25%), incluídas transferências, a serem gastos pelo município com manutenção e desenvolvimento de ensino.

Considerando a Proposta de Decisão nº 54/2015-GABVJ, proferida pelo Conselheiro Substituto Vasco C. A. Jambo;

ACORDAM os Conselheiros do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás, reunidos em Sessão do Tribunal Pleno, diante das razões expostas pelo Relator em:

Conhecer da presente consulta, em razão da presença dos pressupostos de admissibilidade previstos no artigo 31 da Lei Orgânica deste Tribunal;

Responder os questionamentos do consulente nos seguintes termos:

"É possível a utilização de recursos do FUNDEB, relativos à parcela de até 40% que não seja gasta com remuneração de profissionais do magistério, na edificação de centros municipais de educação esportiva, destinados ao atendimento de alunos da rede municipal de ensino?

É permitida a utilização de recursos do FUNDEB, relativos à parcela de até 40% que não seja empregada na remuneração de profissionais do magistério, na construção de unidades escolares destinadas a práticas desportivas (Centro Municipal de Educação Esportiva), desde que visem atender exclusivamente alunos do ensino público municipal dos níveis infantil e fundamental.

"O gasto com a edificação de centros municipais de educação esportiva pode ser computado no limite mínimo (25% da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências), previsto no artigo 212 da CRFB/88, que o Município deve aplicar em ações de manutenção e desenvolvimento do Ensino?

Poderá o Município computar, no limite mínimo de 25% da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, que deve aplicar em ações de manutenção e desenvolvimento do ensino, previsto no artigo 212 da CRFB/88, o gasto com a construção de unidades escolares destinadas a práticas desportivas (Centro Municipal de Educação Esportiva), desde que visem atender exclusivamente alunos do ensino público municipal. Determinar que se cumpram as demais formalidades de praxe.

À Superintendência de Secretaria, para as providências.

3. Durante a fase de discussão foi levantada a questão sobre a viabilidade jurídica de esta Corte de Contas ampliar a interpretação legal para "autorizar" a aplicação de recursos do FUNDEB para a construção de centros de educação esportiva, reservados ao atendimento de alunos da rede municipal de ensino em área que não seja dentro das dependências das escolas públicas municipais.

4. Assim, pedi vistas deste feito. Vieram-me os autos, sobre os quais emito VOTO DIVERGENTE do entendimento do Relator, nos termos que seguem.

5. É o Relatório.

II - FUNDAMENTAÇÃO

6. No Parecer nº 16/2014 (fls. 15/18) a Secretaria de Contas Mensais de Gestão apresentou a seguinte opinião conclusiva:

[ ... ] Ante o exposto, Opina, esta Secretaria, pela IMPOSSIBILIDADE de aplicação dos recursos procedentes dos 40% (quarenta por cento) do FUNDEB e dos 25% (vinte e cinco por cento) dos impostos municipais - vinculados, constitucionalmente, à manutenção e desenvolvimento do ensino - na edificação de centros de educação esportiva, destinados ao atendimento de alunos da rede municipal de ensino, salvo se efetivada nas dependências da unidade educacional. [ ... ]

7. O Ministério Público de Contas manifestou-se por meio do Parecer nº 6.829/2014 (fls. 19/22), concordando com o entendimento da Especializada, nos seguintes termos:

Ao exposto, manifesta-se o Ministério Público junto ao Tribunal de Contas dos Municípios pela impossibilidade de utilização dos recursos do FUNDEB (máximo de 40 %) e dos recursos insertos nos 25% (vinte e cinco por cento) destinados ao ensino público, na reforma, ampliação ou construção de centros municipais de educação esportiva, haja vista que a referida obra não configura atividade meio da manutenção e desenvolvimento do ensino e viola aos artigos 70, II. da Lei Federal nº 9.394 /96 c/c 23. I, da Lei nº 11.494 /07, pois que não se destina à utilização exclusiva de alunos da rede pública, dentro dos prédios escolares.

8. O Relator divergiu parcialmente das opiniões exaradas pela Unidade Técnica e Parquet Especial, concluindo por mitigar o princípio da legalidade em favor do princípio do interesse público, por entender que: "o que legislador procurou tutelar foi a destinação de tais recursos para o atendimento exclusivo da educação básica, não prendendo-se a fatores geográficos ou de localização", sob os seguintes argumentos:

[ ... ] No entendimento desta relatoria, também não se configura a construção de centro municipal de educação esportiva como atividade meio necessária ao funcionamento do sistema de ensino (inciso V). uma vez que, nos termos do artigo 27 da Lei nº 9.394 /96, que estabelece as diretrizes e bases da educação nacional, a promoção do desporto educacional constitui um dos próprios fins da educação básica, devendo constar de seus conteúdos curriculares. Resta assim a indagação de estar a construção de centro de educação esportiva inserido no que se entende por "aquisição, manutenção, construção e conservação de instalações e equipamentos necessários ao ensino", atividade caracterizada como de manutenção e desenvolvimento da educação básica pública, objeto do inciso II do artigo 70 da Lei 9.394 /96.

No entendimento desta relatoria, caso tais centros de educação esportiva sejam caracterizados como unidades escolares de atividades desportivas, destinadas exclusivamente ao atendimento de alunos da rede municipal de ensino infantil e fundamental, sua construção estaria sim enquadrada no artigo 70, II, da Lei 9.434 /96, caracterizando-se como ação de manutenção e desenvolvimento da educação básica.

Com relação à correta interpretação que se deve dar ao artigo 70, II, da Lei nº 9.394 /96, a Secretaria de Contas Mensais de Gestão entendeu pela impossibilidade de utilização dos recursos do Fundo para construção de centros de educação esportiva, destinados ao atendimento de alunos da rede municipal de ensino, salvo se efetivada nas dependências da unidade educacional, entendimento corroborado pelo Ministério Público de Contas.

Esta Relatoria, no entanto, diverge dessa orientação restritiva adotada pela unidade técnica e órgão ministerial, no sentido de que apenas quando construídas nas dependências das unidades escolares, as instalações físicas destinadas às práticas desportivas pelos alunos poderiam ser construídas com recursos do FUNDEB.

Isso porque o que deve nortear a aplicação dos recursos do Fundo não é a questão da localização geográfica dessas unidades desportivas, mas sim o fim a que se destinam. Assim, se tais unidades desportivas, ainda que não construídas nas dependências escolares, tiverem o objetivo de atender exclusivamente aos alunos do ensino infantil e fundamental do Município, não existe óbice a que se utilizem recursos do FUNDEB para tal desiderato.

Consoante o "Manual de Orientação do Fundeb", elaborada pelo Ministério da Educação, entende-se como aquisição, manutenção, construção e conservação de instalações e de equipamentos

Necessários ao ensino, entre outros:

b) aquisição, manutenção, construção e conservação de instalações e de equipamentos necessários ao ensino (...)

Ampliação, conclusão e construção de prédios, poços, muros e quadras de esportes nas escolas e outras instalações físicas de uso exclusivo da educação básica:

Ora, a construção de unidades escolares destinadas á prática desportiva exclusiva de alunos da educação infantil e fundamental amolda-se perfeitamente à descrição supratranscrita, qual seja "outras instalações físicas de uso exclusivo da educação básica". Assim, repita-se, em uma interpretação teleológica das normas que visam a aplicação dos recursos do FUNDEB, o que o legislador procurou tutelar foi a destinação de tais recursos para o atendimento exclusivo da educação básica, não prendendo-se a fatores geográficos ou de localização.

Desta forma, a construção de referidas unidades escolares visando à prática desportiva, ainda que não seja nas dependências das unidades públicas de educação básica, amolda-se perfeitamente ao artigo 70, II, da Lei nº 9.394 /96, que estabelece, dentro outras, as ações de manutenção e de desenvolvimento da educação básica pública, atendendo-se, portanto, o princípio da legalidade na utilização de recursos do FUNDEB para tal fim.

Ao contrário, caso prevalecesse a interpretação restritiva supracitada, limitando a construção de instalações físicas destinadas às práticas desportivas dos alunos da educação básica às dependências das unidades escolares, o próprio objetivo da norma poderia restar prejudicado. [ ... ]

9. Ora, data vênia, não entendo salutar o posicionamento proposto pelo Relator de não se manter a limitação geográfica por motivos de ordem prática e fática, particularmente em relação ao Município de Luziânia, uma vez que encontram-se registrados nos sistemas informatizados deste Tribunal de Contas alguns elementos que indicam que as Administrações Municipais ainda não detém maturidade suficiente para possuírem os centros de educação esportiva fora das dependências da unidade educacional de modo a destina-los ao atendimento exclusivo de alunos da rede municipal de ensino. Na prática, é cristalino, e todos sabemos que, se os referidos centros forem construídos em área de uso comum dos munícipes o uso certamente será geral, as vezes até preterindo os alunos das escolas municipais.

10. No caso específico de Luziânia, está tramitando nesta Casa o Processo nº 23311/14, que trata de proposição de denúncia acerca de supostas ilegalidades na aplicação de recursos na educação, trazida por meio da Ouvidoria, a qual certamente será apurada nos termos da legislação vigente, mas já nos remete a uma preocupação em aceitar a flexibilização do entendimento do Ministério da Educação de que as quadras poliesportivas devem ser construídas dentro das unidades escolares, porque este Tribunal de Contas tem seguido as orientações daquele órgão nas análises das contas.

11. O Município de Luziânia está inadimplente com as prestações de contas do Poder Executivo e do FUNDEB do exercício de 2014. Então, tomando por base 2013 verificamos que a Administração Direta aplicou R$ 25.240.159,60 (FUNDEB/25%). Isto retrata que se for interessante a construção do centro de educação esportiva fora das áreas destinadas às escolas o Município poderá fazê-lo com recursos próprios.

12. A resposta aos questionamentos tal como foi moldada na Proposta de Decisão, poderia respaldar inadequações no emprego dos recursos do FUNDEB. E, pior, isso poderia ser estendido aos outros 245 Municípios do Estado de Goiás.

13. Vejo fundamento para minha assertiva quando o Consulente afirma que "foi me apresentado projeto, por parte do staff da administração pública municipal, com a proposta de que fossem edificados centros municipais de educação esportiva, com o objetivo de que as aulas de educação física dos alunos pudesse ser ministradas nos mesmos, evitando-se obras em imóveis que já se encontram edificados".

14. Bem, mas poder-se-ia dizer a resposta à consulta é sobre um caso em tese. Sim, o é. Porém, na prática, sabemos que tais respostas se tornam "lei" perante os jurisdicionados.

15. De outro lado,

considerando que o Consulente frisou que "nem todos os imóveis onde se encontram localizadas as unidades de ensino possuem espaço necessário para que se realize a ampliação da estrutura, impedindo desta forma a construção", pressupõe-se que parte desses imóveis podem abrigar os centros municipais de educação esportiva. Daí, entendo ser mais correto que estas edificações ocorram nas áreas daquelas escolas cujos terrenos sejam maiores. Nesta hipótese, os alunos das escolas que não tenham como receber essas construções porque os terrenos não as comportam, poderiam ser transportados por meio dos ônibus escolares para exercerem suas atividades físicas nas unidades que tenham tal estrutura.

16. Ademais, em caso extremo, nas unidades escolares em que o terreno for insuficiente para abrigar o centro municipal de educação esportiva o Gestor poderá valer-se do instituto da desapropriação para agregar á área o espaço em que caiba a edificação.

17. Em alguns casos a flexibilização da norma se impõe. Mas neste a expressão latina "Dura lex, sed lex" deve prevalecer sobre a principiologia.

18. O Ministério da Educação, em caso similar a este, fez prevalecer a lei:

5.19. Despesas com edificação de quadras ou ginásios poliesportivos em praças públicas podem ser custeadas com recursos no Fundeb? Não. Essas despesas são de natureza tipicamente desportiva, portanto não integrantes do conjunto de ações consideradas como de manutenção e desenvolvimento do ensino, na forma preconizada no caput do artigo 70 da Lei 9.394 /96 - LDB, ainda que as quadras e os ginásios, pelo fato de serem públicos, beneficiem, também, a comunidade em que está inserida. Já no caso de quadra ou ginásio poliesportivo nas dependências de escola pública da educação básica, destinada ao atendimento especifico dos alunos da escola, estes podem ser edificados com recursos do Fundeb.

19. A aplicação dos recursos do FUNDEB têm como base legal os artigos artigo 70 e 71 da Lei 9.394 /96, mais a conjugação dos Manuais expedidos pelo Ministério da Educação, sendo que as pesquisas na rede mundial de computadores demonstra unanimidade no sentido de que as quadras poliesportivas devem ser construídas

dentro das dependências das escolas. Vejamos a notícia veiculada na Revista Escola Pública:

Ações corretas

A Prefeitura de Tancredo Neves poderia comprar o combustível com o dinheiro do Fundeb apenas se os veículos fossem de propriedade pública. Essa possibilidade, assim como todas as outras, está prevista na Lei de Diretrizes e Bases (LDB). Os artigos 70 e 71 expressam quais ações são consideradas ou não como de MDE. Entre as despesas permitidas estão a aquisição, manutenção e funcionamento das instalações e equipamentos necessários ao ensino, o uso e manutenção de bens e serviços, a remuneração e aperfeiçoamento dos profissionais da educação e a aquisição de material didático e transporte escolar. Entretanto, o mais importante é saber que a utilização do recurso deve estar sempre diretamente atrelada à necessidade de uma instituição para atingir objetivos que visam o ensino e a atividade escolar, segundo as diretrizes curriculares do sistema educacional. Ou seja. quadras poliesportivas podem ser construídas nas dependências de uma escola pública com o dinheiro do fundo, mas não em praças públicas. Obras de ampliação e reforma de unidades educacionais também valem, só que o recurso não pode ser utilizado para uma construção que melhore o acesso a uma escola. Instrumentos para as aulas de música podem ser custeados, porém a aquisição para fanfarras ou bandas escolares não é caracterizada como manutenção e desenvolvimento, (destaques nosso)²

20. Então, convirjo com as manifestações da Unidade Técnica e do [Ministério Público de Contas para responder ao Consulente no sentido de ser possível proceder-se à reforma, ampliação ou construção de centros municipais de educação esportiva dentro das dependências das unidades educacionais, para uso exclusivo dos alunos da rede pública de ensino, com a utilização dos recursos do FUNDEB (máximo de 40 %) e dos recursos insertos nos 25% (vinte e cinco por cento) destinados ao ensino público, nos moldes traçados pelo artigo 70, II, c/c artigo 71, V, da Lei Federal nº 9.394 /96.

21. Em conclusão, convirjo com as opiniões da Unidade Técnica e do Parquet Especial, divergindo do Voto do Relator Originário.

III - DO VOTO DIVERGENTE

22. Ante o todo reportado, amparado na fundamentação supra, e acolhendo as manifestações da Secretaria de Contas Mensais de Gestão e do Ministério Público de Contas, no uso de minhas atribuições legais e regimentais, VOTO no sentido de;

I - CONHECER da Consulta, apresentando aos questionamentos do Consulente as seguintes respostas:

8.1) Resposta: É possível proceder-se à reforma, ampliação ou construção de centros municipais de educação esportiva com a utilização dos recursos do FUNDEB (máximo de 40 %) e dos recursos insertos nos 25% (vinte e cinco por cento) destinados ao ensino público, desde que o seja dentro das dependências das unidades educacionais, para uso exclusivo dos alunos da rede pública de ensino, nos moldes traçados pelo artigo 70, II, c/c artigo 71, V, da Lei Federal n" 9.394 /96.

II - Determinar que se cumpram as demais formalidades de praxe.

23. É o voto.

Gabinete da Conselheira Maria Teresa F. Garrido Santos, Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás, Goiânia, 24 de março de 2015.

MARIA TERESA F. GARRIDO SANTOS

Conselheira Revisora

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