Acórdão Consulta nº 34/2011

ACÓRDÃO CONSULTA Nº 34, DE 14 DE SETEMBRO DE 2011.

(Revogado pelo Acórdão nº 5242 /2017)

PROCESSO: 06435/11

MUNICÍPIO: GOIÂNIA

ÓRGÃO: COMURG

INTERESSADO: MINISTÉRIO DA FAZENDA

ASSUNTO: CONSULTA

Termo de Acordo de confissão de dívida - empresa pública independentemente - não submissa à LRF.

Versam estes autos, de nº 06435/11 (apensado aos de nº 22643/10), sobre Consulta formulada pelo Subsecretário do Tesouro Nacional, Sr. Eduardo Coutinho Guerra, acerca do Termo de Acordo celebrado entre a COMURG e a Qualix Serviços Ambientais Ltda, com interveniência da Secretaria de Finanças do município de Goiânia, que contempla o pagamento de R$ 17.638.913,98 (dezessete milhões seiscentos e trinta e oito mil, novecentos e treze reais e noventa e oito centavos), referentes à prestação de serviços pela Qualix à COMURG nos meses de junho a dezembro de 2004.

Visando verificar a regularidade da operação questiona-se sobre o seguinte:

1) A Companhia de Urbanização de Goiânia - COMURG é uma Empresa dependente?

2) O tribunal de Contas entende tratar-se de uma operação de crédito, nos termos da Lei Complementar nº 101 /2000?

No processo nº 22643/10, o Sr. Lúcio Rodrigues Capeletto, Chefe Substituto do Departamento de Monitoramento do Sistema Financeiro e da Gestão de Informação do Banco Central do Brasil, noticia indícios de violação ao Artigo 37, III da LRF, na atuação da COMURG, na firmatura do Termo de Confissão de Divida com a empresa Qualix Serviços Ambientais Ltda.

I - DA MANIFESTAÇÃO PELA SECRETARIA DE LICITAÇÕES E CONTRATOS

A SELIC ao analisar estes autos, se manifestou via da Informação nº 1200/11, no sentido de que a COMURG não é empresa dependente, e, o Termo de Acordo não se constitui em operação de crédito, e sim, confissão de dívida, nos seguintes termos:

"A Lei Complementar nº 101 /00 alcança todos os entes estatais (União, Estados e Municípios), seus Poderes e suas entidades da Administração Indireta, excluindo-se as empresas que não dependam do Tesouro do ente ao qual se vinculam. Assim, não há incidência da LRF sobre a empresa publica que obtém, por ela mesma, recursos necessários ao seu próprio custeio, mesmo que, para tanto, venda mercadorias e serviços a ente público.

Segundo a Lei de Responsabilidade Fiscal (Artigo 2º, II) empresa estatal dependente "é aquela empresa controlada que receba do ente controlador recursos financeiros para o pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de capital, excluídos, no último caso. aqueles provenientes de aumento de participação acionária".

A Companhia de Urbanização de Goiânia - COMURG - é uma sociedade de economia mista por ações, onde a Prefeitura de Goiânia deve possuir, no mínimo, 51% das ações que constituem o capital social da empresa, nos termos da Lei nº 4.915 /74, que autorizou sua criação.

Verifica-se que a Lei Complementar Municipal nº 183 /08, transformou algumas empresas públicas do Município em Agências. Todavia, este não foi o caso da COMURG, que teve autorizada apenas a dissolução e liquidação de suas subsidiárias, quais sejam: a COMOB (Companhia de Obras e Habitação do Município) e a COMPAV (Companhia de Pavimentação de Goiânia),

O processo nº 24335/02 que tramitou nesta Corte de Contas, tinha como objeto a Consulta a respeito da indefinida natureza das empresas públicas que compõe a Administração Indireta do Município de Goiânia. Na ocasião, apesar de se vislumbrar que a COMURG possuía recursos próprios com o faturamento seus serviços, os pareceres da Auditoria de Fiscalização e da Procuradoria foram conclusivos em dizer que a Prefeitura de Goiânia realizou, dentre outros, o pagamento de dívida previdenciária e repasses de reforço ao caixa da Companhia, e que, portanto, esta se tornou claramente dependente e obrigada ao cumprimento da LRF.

A presente Consulta trouxe à tona, novamente, a questão da situação da COMURG. A Secretaria de Contas de Governo solicitou a manifestação do município de Goiânia, através da Secretaria de Finanças do Município. Em resposta a esta Especializada a Secretaria confirmou que o Poder Público Municipal aumentou sua participação acionária na empresa, possuindo no momento 89,63% do capital social da Companhia, mas negou o título de empresa pública dependente a Companhia.

Conforme pesquisa realizada recentemente nos documentos que compõem a prestação de contas da empresa (balancetes e balanço) já não é mais possível chegar à mesma conclusão outrora proferida. Segundo consta em tais documentos, não há registro de nenhum tipo de repasse da Prefeitura à COMURG para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de capital, configuradores da empresa dependente. Há de se ressaltar também que no Orçamento Anual do Município não há qualquer menção à destinação de verbas à Companhia. Desse modo, não se fazem presentes os elementos caracterizadores da empresa pública dependente.

Diante disso, resta-nos concluir, de modo ainda que temerário, que a situação que hoje se encontra a COMURG não é de empresa pública dependente, mas sim de empresa pública controlada, visto que suas despesas são custeadas pelas suas próprias receitas auferidas com a prestação de serviços.

Já no que se refere ao Termo de Acordo celebrado entre a COMURG e a Empresa Qualix Serviços Ambientais Ltda, segundo informações dos autos, trata-se de reconhecimento de dívida da administração anterior, que teve origem no processo administrativo nº 3.093.574-8. Não é, então, nova divida, mas tão somente confirmação de dívida anterior, que teve para sua efetivação a interveniência da Secretaria de Finanças do Município. A presença desta Secretaria se deu em virtude de que o pagamento das parcelas do termo deveriam ser pagas segundo a disponibilidade financeira proveniente do faturamento da COMURG contra a Prefeitura, conforme dispõe a cláusula terceira do Termo de Acordo (fls. 13/17). Vale lembrar que o faturamento da COMURG é quase que na totalidade contra a Prefeitura de Goiânia,

Ante o exposto, a Secretaria de Contas de Governo solicita o encaminhamento destes autos ao gabinete do Conselheiro Diretor da 1ª Região para as demais providências."

II - DA MANIFESTAÇÃO PELA PROCURADORIA GERAL DE CONTAS

Ouvida a douta Procuradoria Geral de Contas, esta via do Parecer 04830/11, concordou com a manifestação da Secretaria, nos seguintes termos;

"Na oportunidade, objetivando verificar a regularidade da operação questiona se a COMURG é uma empresa dependente e se o Tribunal de Contas entende tratar de operação de crédito nos termos da Lei Complementar nº 101 /2000.

Encaminhados os autos à Auditoria de Contas de Governo, e após abertura de vista, foram juntados aos autos manifestações do Secretário de Finanças do Município de Goiânia e do Presidente da COMURG (fls. 08/33) acerca dos questionamentos ora apontados.

Em seguida, a Secretaria de Contas de Governo emitiu a Informação nº 1200/2011 (fls. 43/45).

Vieram os autos a este Ministério Público.

Posteriormente, a Secretaria de Licitações e Contratos requereu junto ao Conselheiro Relator o apensamento do Processo nº 22643/10 aos presentes para análise em conjunto, uma vez que se tratam de matérias correlatas.

No âmbito do Processo nº 22643/10 o Banco Central do Brasil relata indícios de irregularidade na atuação da COMURG quando da celebração do Termo de Acordo em comento, por entender que este contém características de confissão de dívida, contrariando o que determina o Artigo 37, inciso III, da Lei Complementar nº 101 /2000.

Por fim, esclarece que na esfera do Banco Central não foi constatada violação à norma que rege o contingenciamento do crédito ao setor público,

É o relatório.

Inicialmente, antes de adentrar ao cerne das indagações feitas, considero necessário tecer algumas breves considerações.

A Lei Complementar nº 101 /2000 estabelece as normas de finanças públicas voltadas para a gestão fiscal dos entes públicos: a União, os Estados e Distrito Federal e os Municípios. Na referência a estes entes, de acordo com a LC, estão compreendidas as respectivas administrações diretas, fundos, autarquias, fundações e empresas estatais dependentes. Entende-se, então, que as empresas estatais independentes não estão sujeitas à Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).

Assim, a empresa dependente, para efeitos da LRF, é a empresa controlada que recebe do ente controlador recursos financeiros para pagamento de despesas de pessoal ou de custeio em geral ou de capital, excluídos, no último caso, aqueles provenientes de aumento de participação acionária,

A exclusão dos recursos a título de aumento de capital se deve ao fato de que a oneração do erário, eventualmente ocorrida no momento do repasse dos recursos, não se evidencia ao final da operação, uma vez que o ente receberá, da empresa estatal, pagamento dos recursos repassados, sob a forma de conversão em ações da sociedade. Destarte, se os recursos recebidos pela empresa estatal não vierem a onerar o ente controlador de forma definitiva, aquela não será tecnicamente enquadrada como dependente, mas apenas como beneficiária de repasses sujeitos a futura compensação.

No plano infralegal federal, a Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda, na condição de órgão central de contabilidade da União, editou a Portaria-STN nº 589/2001, na qual esmiúça o conceito de empresa estatal dependente nas contas públicas, introduzindo dois critérios, um temporal e um contábil. O adicionado - temporal - ajuda a determinar quando uma estatal dependente pode deixar de ser assim considerada; o segundo critério - contábil - resolve o problema da escrituração das empresas estatais dependentes nas contas públicas.

Segundo tal normativo, será classificada como empresa estatal dependente aquela que perfaça, cumulativamente, as seguintes condições:

a) que seja controlada pelo ente público, ou seja, cuja maioria do capital social com direito a voto pertença, direta ou indiretamente, ao ente;

b) que, no exercício anterior, tenha recebido recursos financeiros de seu controlador, destinados ao pagamento de despesas com pessoal, de custeio em geral ou de capital, excluídos, neste último caso, aqueles provenientes de aumento de participação acionária;

c) que, no exercício corrente, tenha autorização orçamentária para recebimento de recursos financeiros com idêntica finalidade; e

d) que receba subvenção econômica da entidade controladora, assim considerados os recursos destinados à cobertura de déficits, os quais devem ser alocados diretamente no orçamento da empresa beneficiária, nos termos da Portaria-STN/SOF nº 163/2001.

Neste contexto, a fim de responder ao primeiro questionamento, mais especificamente se a COMURG é uma empresa dependente, tem-se que levar em consideração as manifestações proferidas nos autos.

Primeiramente, cumpre esclarecer que a COMURG é uma sociedade de economia mista por ações, em que a Prefeitura de Goiânia deve deter, no mínimo, 51% das ações que constituem o capital social da empresa, no termos da Lei nº 4.915 /74, a qual autorizou sua criação (fl. 23/25).

Assim, em esclarecimentos prestados pelo Secretário de Finanças do Município de Goiânia, vê-se que atualmente essa municipalidade é detentora de 89.63% do capital social da COMURG, a qual tem faturamento quase que na totalidade contra a Prefeitura (fl. 08). Afirma, ainda, que a COMURG não recebe recursos do Poder Público Municipal para custear despesas com pessoal ou de custeio, sendo suas despesas custeadas com recursos oriundos de sua prestação de serviço, mediante faturamento efetuado (fl. 40).

Diante de tais informações e conforme esclarecimentos prestados pela Unidade Técnica, em pesquisa realizada recentemente nos documentos que compõem a prestação de contas da Companhia (balancete e balanço) não há registro de nenhum tipo de repasse da Prefeitura à COMURG para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de capital, configuradores da empresa dependente. Ressalta-se também que no Orçamento Anual do Município não há qualquer menção à destinação de verbas à COMURG, fazendo concluir que, atualmente, esta é uma empresa independente, não estando sujeita à LRF.

Não obstante ao que foi relatado acima, ser a COMURG hoje empresa independente, no âmbito do Processo nº 24335/02 esta Corte proferiu a Resolução de Consulta - RC nº 027 /07 concluindo que as empresas públicas goianienses se enquadram no conceito de "empresa estatal dependente".

Neste Processo a Auditoria de Fiscalização e a Procuradoria de Contas foram conclusivas em dizer que, apesar da COMURG possuir, à época, recursos próprios com o faturamento de seus serviços, a Prefeitura de Goiânia realizou, dentre outros, o pagamento de dívida previdenciária e repasses de reforço ao caixa da Companhia, e que, portanto, esta se tornou claramente dependente e obrigada ao cumprimento da LRF.

Contudo, apesar da mencionada RC ser do ano de 2007, analisando os autos desta, nota-se que a conclusão de que a COMURG é uma empresa dependente se deu tão somente pela verificação de documentos anteriores a 2005, situação esta que não nos permite concluir que em 2007 a COMURG ainda era uma empresa dependente, nos termos das condições estabelecidas pela Portaria-STN nº 589/2001.

Diante desse fato, constata-se a impossibilidade de se afirmar que, quando da celebração do Termo de Acordo, 09/05/2007, a COMURG era uma empresa dependente, uma vez que, atualmente, não há registro de dados (físicos ou eletrônicos) nesta Corte capazes de responder o questionamento que se opõe.

Destarte, muito embora não se possa assegurar a dependência da COMURG no ano de 2007 ao seu ente controlador, ou seja. Município de Goiânia, tal circunstância não nos impede de concluir quanto à possível irregularidade do Artigo 37, inciso III, da Lei Complementar nº 01 /2000, o qual dispõe que:

Art. 37. Equiparam-se a operações de crédito e estão vedados:

III - Assunção direta de compromisso, confissão de dívida ou operação assemelhada, com fornecedor de bens, mercadorias ou serviços, mediante emissão, aceite ou aval de título de crédito, não se aplicando esta vedação a empresas estatais dependentes.

Assim, entende-se como operação de crédito, pela própria definição da LRF, o compromisso financeiro assumido em razão mútuo, abertura de crédito, emissão e aceite de título, aquisição financiada de bens, recebimento antecipado de valores provenientes da venda a termo de bens e serviços, arrendamento mercantil e outras operações assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros.

Em uma definição mais concisa, as operações de crédito público são aquelas realizadas pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios contemplando compromissos de pagamento a serem honrados no futuro.

Desta forma, pela regra prevista no caput do artigo 37 vê-se que, a princípio, as operações de crédito ali mencionadas estão vedadas, não podendo ser realizadas pela União, Estados e Distrito Federal e Municípios, estando compreendidas as respectivas administrações diretas, fundos, autarquias, fundações e empresas estatais dependentes.

Porém, em que pese a vedação prevista no caput do citado artigo, vê-se, pela parte final do seu inciso III, que tal proibição não se estende às empresas estatais dependentes nos casos ali previstos, podendo estas, portanto, realizar as operações de crédito na forma de assunção direta de compromisso, confissão de dívida ou operação assemelhada, com fornecedor de bens, mercadorias ou serviços, mediante emissão, aceite ou aval de título de crédito.

A não aplicação de tal vedação justifica-se pelo fato das empresas dependentes serem submetidas ao regime jurídico próprio do direito privado e por atuarem no mercado em condições equivalentes às demais empresas, razão pela qual podem garantir operações com títulos de crédito. Não poderia ser de forma diferente, pois eventual proibição nesse aspecto deixaria tais empresas em situação de grande desvantagem em relação às suas concorrentes, por ficarem impedidas de oferecer melhor garantia nos contratos celebrados.

Desse modo, analisando o Termo de Acordo em si, nota-se pela sua Cláusula Primeira que o mesmo se origina do processo administrativo nº 3.093.574-8, de 13/02/2007, não caracterizando novação de dívida, mas tão somente confirmação de dívida anterior, que nada mais é que uma confissão de dívida, a qual se equipara, por força do Artigo 37, III, da LRF, à operação de crédito.

Ademais, consta nos autos do Processo nº 22643/10 cópias de duplicatas, as quais foram emitidas pela empresa Qualix Serviços Ambientes Ltda. com base nos direitos creditórios objeto do Termo de Acordo em questão, assegurando, ainda mais, que se trata de uma operação de crédito.

Agora, após concluir que o Termo de Acordo trata-se de operação crédito na forma de confissão de dívida, retorna-se ao cerne da indagação, qual seja, se houve descumprimento do Artigo 37 inciso III da LRF.

Conforme exposto anteriormente, a COMURG é uma sociedade de economia mista por ações, controlada pelo Município de Goiânia, o qual detém 89,63% de seu capital acionário. A nosso ver, a questão de relevância a ser tratada neste ponto é se a Companhia poderia ou não realizar confissão de dívida.

Assim, ainda que não se possa afirmar se a COMURG, quando da celebração do Termo de Acordo, era uma empresa estatal dependente, pode-se dizer que este fato não nos impede de concluir que não houve irregularidade do Artigo 37, inciso III, da LRF, pois sua caracterização como tal, como observado acima, lhe dá o direito de realizar operação de crédito na forma de confissão de dívida. E, caso se entendesse ao contrário, ser uma empresa independente, não estaria ela submetida à vedação contida no Artigo 37, caput. da LRF, uma vez que este mandamento legal não a alcançaria.

Assim, concluindo, responde-se ao Consulente que:

1 . A ausência de registros de dados físicos e eletrônicos neste Tribunal de Contas não nos permite afirmar que, quando da celebração do Termo de Acordo, a COMURG era ou não uma empresa dependente;

2. atualmente, revendo o balancete e balanço da Companhia e o Orçamento Anual do Município de Goiânia, vê-se que a COMURG não tem repasse da Prefeitura de Goiânia para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de capital, configurando-a como empresa independente;

3. O Termo de Acordo em análise trata-se de confissão de dívida da COMURG com a empresa Qualix Serviços Ambientais Ltda, a qual, por força do Artigo 37, Ml, da LRF, se equipara à operação de crédito.

E, ainda, ao Denunciante que:

1 . A COMURG é uma sociedade de economia mista controlada pelo Município de Goiânia, podendo ser uma empresa estatal dependente ou independente;

2. A caracterização da COMURG como empresa estatal dependente lhe dá o direito de realizar as operações de crédito descritas no Artigo 37, inciso III, da LRF, mais precisamente confissão de dívida;

3. Sendo a COMURG uma empresa estatal independente esta não está sujeita a LRF;

4. Não houve, portanto, irregularidade do Artigo 37, III, da LRF."

III - DO VOTO DO RELATOR

Acolhendo as duas manifestações, o Conselheiro Diretor da 1ª Região, proferiu seu voto no mesmo sentido das conclusões da Secretaria e Procuradoria.

Assim sendo,

ACORDA,

O Egrégio TRIBUNAL DE CONTAS DOS MUNICÍPIOS, pelos membros integrantes de seu Colegiado, manifestar ao Consulente (processo nº 06435/11) e responder ao denunciante (processo nº 22643/10), o que se segue:

1) Ao Consulente;

1.1) - A ausência de registros de dados físicos e eletrônicos neste Tribunal de Contas não nos permite afirmar que, quando da celebração do Termo de Acordo, a COMURG era ou não uma empresa dependente;

1.2) - Atualmente, revendo o balancete e balanço da Companhia e o Orçamento Anual do Município de Goiânia, vê-se que a COMURG não tem repasse da Prefeitura de Goiânia para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de capital, configurando-a como empresa independente;

1.3) - O Termo de Acordo em análise trata-se de confissão de dívida da COMURG com a empresa Qualix Serviços Ambientais Ltda, a qual, por força do Artigo 37, III, da LRF, se equipara à operação de crédito.

2) Ao Denunciante:

2.1) - A COMURG é uma sociedade de economia mista controlada pelo Município de Goiânia, podendo ser uma empresa estatal dependente ou independente;

2.2) - A caracterização da COMURG como empresa estatal dependente lhe dá o direito de realizar as operações de crédito descritas no Artigo 37, inciso III, da LRF, mais precisamente confissão de divida;

2.3) - Sendo a COMURG uma empresa estatal independente esta não está sujeita a LRF;

2.4) - Não houve, portanto, irregularidade do Artigo 37, III, da LRF.

À Superintendência de Secretaria para os fins.

TRIBUNAL DE CONTAS DOS MUNICÍPIOS DO ESTADO DE GOIÁS, em Goiânia aos 14 de setembro de 2011.

Conselheira MARIA TERESA GARRIDO

Presidente

Conselheiro SEBASTIÃO MONTEIRO

Relator Participantes:

Conselheiro PAULO ORTEGAL

MAURÍCIO OLIVEIRA AZEVEDO

Conselheiro em Substituição

Conselheiro VIRMONDES CRUVINEL

Conselheiro HONOR CRUVINEL DE OLIVEIRA

FRANCISCO JOSÉ RAMOS

Conselheiro em Substituição

Fui presente:

Ministério Público de Contas

Atos que alteram, regulamentam ou revogam este Acórdão Consulta:

Acórdão nº 5242/2017 de 12/07/2017 - Norma em vigor

Atos que são alterados, regulamentados ou revogados por este Acórdão Consulta:

Nenhum Ato.