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Acórdão Consulta nº 37/2011

Processo nº: 18045/11

ACÓRDÃO CONSULTA Nº 37, DE 31 DE OUTUBRO DE 2011.

Processo nº : 18045/11

Município: ARAGARÇAS

Órgão: Prefeitura Municipal

Assunto: Consulta - possibilidade de locação de prédio para instalação de agência do Banco do Brasil no Município

Responsável(is): Marcos Antônio de Oliveira

CPF nº : 424.197.001-04

Relator: Conselheiro Substituto Irany de Carvalho Júnior

CONSULTA. ALUGUEL DE PRÉDIO VISANDO INSTALAR AGÊNCIA BANCÁRIA. PAGAMENTO PELO MUNICÍPIO. POSSIBILIDADE. VINCULAÇÃO AO ATENDIMENTO DE REQUISITOS CONSTITUCIONAIS E LEGAIS. FORMALIZAÇÃO PRÉVIA DE CONVÊNIO.

1 . É possível, para atendimento do fundamento constitucional da garantia do desenvolvimento do país, ao município consulente, locar prédio com vistas à instalação de uma agência bancária.

2. A hipótese deve observar a exigência de criação de lei específica e previsão orçamentária.

3. A escolha do banco deve ser feita em procedimento licitatório prévio, conforme determinação da Lei 8.666 /93.

4. A receita e a despesa devem estar previstas nas leis orçamentárias, na Lei de Responsabilidade Fiscal, mediante convênio firmado para essa finalidade, principalmente na hipótese de realização de despesa em mais de um exercício fiscal, como determina o artigo 167,

§ 1º da Constituição Federal .

5 . Determinações.

VISTOS, relatados e discutidos os presentes autos que versam sobre consulta acerca da possibilidade de locação de imóvel, pelo Município de Aragarças, para instalação de uma agência do Banco do Brasil, consoante manifestação da Secretaria de Contas Mensais de Gestão, do Ministério Público de Contas e diante das razões expostas na Proposta de Decisão nº 0014/2011 - GABICJ, do Conselheiro Substituto Relator Irany Júnior, ACORDAM os Conselheiros do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás, reunidos em Sessão Técnico-Administrativa, tendo em vista o disposto nos artigos 199 e 200, do Regimento Interno deste TCM/GO, nos autos do processo nº 18045/11:

I - Conhecer da presente Consulta, nos termos do art. 199 do Regimento Interno do TCM/GO, uma vez que preenche os requisitos de admissibilidade;

II - Responder ao Consulente, em decorrência do enfrentamento do mérito, de modo afirmativo quanto à possibilidade de firmar contrato de locação de edifício a ser ocupado por agência bancária;

III - Informar o Consulente da obrigatoriedade de:

(a) criar lei específica para dar suporte ao repasse do valor da locação, respeitadas a Lei nº 4.320 /64 e a Lei Complementar nº 101 /2000;

(b) realizar procedimento licitatório, na forma da Lei nº 8.666 /93, para escolha da instituição bancária;

(c) prever a receita e a despesa no Plano Plurianual, na Lei de Diretrizes Orçamentária e na Lei Orçamentária Anual, acompanhada de estimativa de impacto e declaração do ordenador da despesa de locação do imóvel sobre a adequação aos diplomas e instrumentos citados;

(d) celebrar convênio específico, por força do interesse público convergente, devidamente aferido por meio de estudos de viabilidade, atendidas a razoabilidade e proporcionalidade da despesa, com previsão das obrigações de cada partícipe;

IV - Determinar o encaminhamento do Acórdão, Relatório e Proposta de Decisão que o fundamenta, ao Consulente, nos termos da nº 15.958 /2007 e do Regimento Interno;

V - Determinar a publicação do Acórdão, nos termos do artigo 101 da Lei nº 15.958 /2007, para que surta os efeitos legais necessários;

VI - Determinar que, depois de cumpridas as demais formalidades de praxe, sejam os presentes autos arquivados.

VII - Encaminhar o feito à Superintendência de Secretaria para as providências cabíveis.

TRIBUNAL DE CONTAS DOS MUNICÍPIOS DO ESTADO DE GOIÁS, em Goiânia, aos dias do mês de de 2011.

MARIA TEREZA F. GARRIDO

Presidente Conselheira Votantes:

PAULA MIRANDA ORTEGAL

conselheiro

JOSSIVANI DE OLIVEIRA

Conselheiro

VIRMONDES CRUVINEL

Conselheiro

SEBASTIÃO MONTEIRO

Conselheiro

HONOR CRUVINEL DE OLIVEIRA

Conselheiro

FRANCISCO JOSÉ RAMOS

Conselheiro Substituto

Não Votantes:

MAURÍCIO OLIVEIRA AZEVEDO

Conselheiro Substituto

VASCO CÍCERO AZEVEDO JAMBO

Conselheiro Substituto

EDUARDO DE SOUSA LEMOS

Conselheiro Substituto

IRANY DE CARVALHO JÚNIOR

Conselheiro Substituto - Relator

Fui presente: Ministério Público de Contas

PROPOSTA DE DECISÃO Nº 14/2011 - GABICJ

Processo nº : 18045/11

Município: ARAGARÇAS

Órgão: Prefeitura Municipal

Assunto: Consulta - possibilidade de locação de prédio para instalação de agência do Banco do Brasil no Município

Responsável(is): Marcos Antônio de Oliveira

CPF nº : 424.197.001-04

Relator: Conselheiro Substituto Irany de Carvalho Júnior

EMENTA: CONSULTA. ALUGUEL DE PRÉDIO VISANDO INSTALAR AGÊNCIA BANCÁRIA. PAGAMENTO PELO MUNICÍPIO. POSSIBILIDADE. VINCULAÇÃO AO ATENDIMENTO DE REQUISITOS CONSTITUCIONAIS E LEGAIS. FORMALIZAÇÃO PRÉVIA DE CONVÊNIO.

1 . É possível, para atendimento do fundamento constitucional da garantia do desenvolvimento do país, ao município consulente, locar prédio com vistas à instalação de uma agência bancária.

2. A hipótese deve observar a exigência de criação de lei específica e previsão orçamentária.

3. A escolha do banco deve ser feita em procedimento licitatório prévio, conforme determinação da Lei 8.666 /93.

§ 1º da Constituição Federal .

5 . Determinações.

I - RELATÓRIO

2. Trata o presente feito de consulta formulada pelo Chefe do Poder Executivo do Município de Aragarças (fls. 01 -02), datada de 22/08/2011, com vistas à possibilidade de contratação e pagamento de aluguel de prédio destinado à instalação de agência do Banco do Brasil no município.

3. Instruiu-se o feito com o Parecer nº 116/2011 (fl. 03), de 22/08/2011, da assessoria jurídica presumivelmente atuante naquele Município, uma vez que não se fez acompanhar do instrumento do mandato do parecerista.

4. Não obstante, o Sr. Conselheiro Diretor da 2ª Região exerceu o juízo de admissibilidade e, na forma do Despacho nº 488 /2011, de 29/08/2011, determinou, por força do artigo 134, inciso XV do Regimento Interno do Tribunal de Contas dos Municípios, o encaminhamento do feito à Biblioteca para verificação de resoluções nas quais o Tribunal já apreciou matéria semelhante.

5 . A Biblioteca, impulsionando os autos por meio do Despacho nº 085 /2011, de 31/08/2011 (fl. 07), apresentou a relação de fls. 05 e 06 dos autos, relativa às seguintes Resoluções exaradas em Consultas anteriores;

(a) RC nº 208 /93 - Goiânia - FUMASF, definindo a impropriedade de realização de despesa com locação de imóvel para instalação de centro de reabilitação, por desatendimento da finalidade legal;

(b) RC nº 001 /94 - Catalão, que conclui ser inaplicável lei municipal que autoriza locação de imóveis para residência de Juízes de Direito, por ausência de legislação de amparo;

(c) RC nº 089 /94 - Posse, que considera inaplicável locar imóvel para residência do Promotor de Justiça, por ausência de lei autorizativa e convênio firmado com o Ministério Público Estadual;

(d) RC nº 064 /00 - Cidade Ocidental, que manifesta possibilidade de realização de despesa com aluguel de casa de Promotor de Justiça, havendo lei autorizativa e convênio com o Ministério Público Estadual;

(e) RC nº 005 /04 - Córrego do Ouro, que reconhece ser possível a cessão de salas do prédio da Prefeitura para instalação do Controle Interno, a cartórios particulares, pela presença do serviço de interesse público;

(f) RC nº 007 /07 - Rio Verde, que veda o pagamento de aluguel de moradia a Juiz de Direito, conforme Provimento 001 /97, do Conselho Superior de Magistratura, salvo realização de convênio com o Tribunal de Justiça do Estado.

6. Recebendo os autos por determinação do Despacho nº 493 /2011, de 01/09/2011 (fl. 08), a Secretaria de Contas Mensais de Gestão emitiu o Parecer de nº 0009/2011, de 26/09/2011 (fls. 09-13) observando que a legalidade para contratação e pagamento de locação de prédio para instalação de agência do Banco do Brasil está subordinada à ocorrência prévia de autorização da Lei de Diretrizes Orçamentárias e à realização de convênio para esse fim.

7 . O Ministério Público de Contas, em seguimento, emitiu o Parecer de nº 6685/2011, concluindo ser possível a locação de imóvel conforme solicitado, uma vez comprovado o interesse público; havendo previsão de despesa nos instrumentos de planejamento e celebração prévia de convênio.

8 É o relatório.

II - FUNDAMENTAÇÃO

Preliminar - Admissibilidade da Consulta

9. Em que pese não haver nos autos mandato procuratório, é certo que a manifestação de fl. 03, salvo prova em contrário, comporta presunção de veracidade, uma vez que ostenta o timbre oficial do Município consulente.

10. Sendo esse o único pormenor digno de nota no que concerne à admissibilidade da consulta, é de se considerar presentes os pressupostos dos artigos 199 a 201, do Regimento Interno deste Tribunal de Contas dos Municípios.

11. Desta forma, passa-se ao exame material.

Do Mérito

12. Convém frisar que a matéria, embora tratada de forma clara e lúcida nas manifestações precedentes, comporta tema não pacifico. A Secretaria de Contas Mensais de Gestão e o Ministério Público de Contas estabeleceram limites nos quais seria possível entender cabível a locação na forma da consulta.

13. Da leitura do instrumento de formalização da consulta verifica-se a citação do interesse público a ser atendido, qual seja, prover a cidade de Aragarças com uma agência bancária, representando desenvolvimento para a localidade.

14. Desenvolvimento é a palavra constante do inciso II do artigo 3º¹ da Carta Magna, representativa de garantia dos objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil.

15. Assim sendo, em tese, o tema é pertinente, na medida em que o expediente do Executivo Municipal demonstra consonância com esse aspecto do texto da Lei Maior.

16. Em que pese esse aspecto, com a devida venia aos nobres pareceristas que atuaram nestes autos, com os quais se concorda em parte, ousa-se acrescentar aqui elementos causadores de não pouca inquietação, atinentes tanto ao procedimento licitatório quanto à previsão em diploma específico e nas leis orçamentárias.

17. O caso em objeto, guardadas as devidas proporções, está vinculado, inicialmente, à escolha da forma de utilização, por terceiros, de espaço público. Se o ente federado, in casu, o município de Aragarças, não dispõe do espaço público para tal, não existe óbice a que busque cumprir seu mister por meio de ajustes com particulares, como no caso da locação.

18. Com base nesse preceito, é medida de bom alvitre observar que o município tenciona cobrir as despesas de locação de um imóvel que, necessariamente, terá de sofrer adaptações para a instalação específica de uma agência bancária, ou seja, para uso de terceira pessoa que atua com finalidade de lucro.

19. Em outras palavras, a hipótese trata de subvencionar a atividade de instituição com finalidade de lucro, patrocinando, em tese, o interesse da municipalidade. Deve, portanto, seguir os preceitos constitucionais e legais para alcançar tal objetivo. Isso, contudo, não pode onerar o município para efetuar as modificações do imóvel, cabendo, antes, ao locador ou ao próprio banco.

Art. 3º constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil:

II - Garantir o desenvolvimento nacional;

20. Sob o aspecto constitucional, são relevantes os princípios da legalidade dos atos da administração pública, da impessoalidade e da moralidade, ambos constantes do caput do artigo 37 da Carta Constitucional de 1988. Tais princípios são balizadores que não podem passar ao largo do administrador.

21. Pela legalidade, há de se notar o que dispõe o artigo 30, I² do texto constitucional, que atribui autonomia legislativa aos municípios brasileiros. O interesse dos munícipes deve ser palpável. Para um município que não dispõe de agência bancária deve ser interessante trazer para os limites da municipalidade a possibilidade de sua população ter acesso aos serviços bancários relevantes, sem se deslocarem para outra cidade.

22. Há que se notar, inclusive, que Aragarças está na fronteira com o Estado de Mato Grosso, tendo seus munícipes que ir até Barra do Garças, naquele Estado, para se utilizarem dos serviços bancários, situação até com certo grau de anomalia, porque até eventuais benefícios em decorrência de arrecadação, tanto para o município quanto para o Estado de Goiás, são destinados ao Estado de Mato Grosso e à cidade de Barra do Garças.

23. Não se trata de estabelecer guerrilha fiscal ou dissensão política, mas a peculiar situação demanda análise diferenciada, Como se mencionou, desenvolvimento é um dos fundamentos da República Federativa do Brasil. A instalação de uma agência bancária em um município que não possui nenhuma é relevante do ponto de vista da busca do bem comum e da própria prerrogativa constitucional da igualdade de todos perante a lei. Todavia, os requisitos constitucionais e legais devem ser atendidos.

24. No que se refere à impessoalidade, é de se considerar que existem várias instituições financeiras, oficiais ou não, todas atuando no mercado em regime de competição. A hipótese de destinar recursos para apenas uma delas sem procedimento licitatório atinge em cheio o princípio da impessoalidade inserto no artigo 37, caput da Constituição Federal .

Art. 30. Compete aos Municípios:

I - legislar sobre assuntos de interesse local;

25. Assim, se haverá subvenção municipal para locação de prédio visando abrigar uma agência bancária, a instituição beneficiária deve ser escolhida por meio de certame licitatório, conforme prevê o inciso XXI³ do artigo 37 da Carta Magna.

26. No aspecto intrínseco da realização da despesa, outros contornos devem ser observados, a partir das normas emanadas da Constituição que, ao tratar das finanças públicas, estabelece a previsão de receita e despesa em três leis básicas, a saber: a lei do plano plurianual; a lei de diretrizes orçamentárias e a lei do orçamento anual4.

27. O Município deve prever a despesa que pretende realizar com a locação do imóvel para abrigar a instituição financeira pelo período de dois anos, o que ultrapassa um exercício fiscal. Quanto a isto, adverte o

§ 1º do art. 167 da Carta Magna:

§ 1º Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade. (Sublinhou-se).

28. Mas os óbices não se encerram por aí. O art. 19 da Lei nº 4.320 /64, estabelece o seguinte, verbis:

Art. 19. A Lei de Orçamento não consignará ajuda financeira, a qualquer título, a empresa de fins lucrativos, salvo quando se tratar de subvenções cuja concessão tenha sido expressamente autorizada em lei especial, (sublinhou-se).

29. Como se pode perceber, mesmo o melhor dos interesses na administração necessita seguir a legalidade estrita, notadamente pela advertência do texto maior.

³ XXI - Ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações.

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

I - O plano plurianual;

30. Assim, tanto é necessário, numa frente, estabelecer procedimento licitatório para escolha da instituição, quanto, na outra, erigir diploma legal específico, fazer constar no PPA, na Lei de Diretrizes Orçamentárias e na Lei do Orçamento Anual, a respectiva receita e despesa.

31. Além disso, para viabilizar o repasse do valor de aluguel à instituição bancária, é necessário formular convênio específico, bem como submeter tal instrumento à análise dos órgãos técnicos deste Tribunal de Contas, como observado pela área técnica e pelo Ministério Público de Contas, quanto ao cumprimento das formalidades legais.

32. Há que se verificar a adequação da despesa, como mencionou o Ministério Público de Contas, atendidas a razoabilidade e a proporcionalidade do contrato em relação ao benefício que se pretende obter, tendo em vista elementos como, por exemplo, o alcance pretendido, a população do município, definidos em estudo de viabilidade, devidamente provido da respectiva justificativa.

33. De se lembrar, ainda, todos os preceitos constantes da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC nº 101 /2000), valendo destacar o artigo 5º,

§ 1º5, e os artigos 15 e 166, notadamente a estimativa de impacto e a declaração do ordenador quanto à adequação e compatibilidade com o PPA, a LDO e a LOA. São dispositivos que certamente os agentes municipais envolvidos já conhecem e não terão dificuldade na utilização.

II - as diretrizes orçamentárias;

III - os orçamentos anuais.

§ 1º Todas as despesas relativas à dívida pública, mobiliária ou contratual, e as receitas que as atenderão, constarão da lei orçamentária anual.

Art. 15. Serão consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público a geração de despesa ou assunção de obrigação que não atendam o disposto nos arts. 16 e 17.

Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de:

I - estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subsequentes;

II - declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias.

§ 1º Para os fins desta Lei Complementar, considera-se:

I - adequada com a lei orçamentária anual, a despesa objeto de dotação específica e suficiente, ou que esteja abrangida por crédito genérico, de forma que somadas todas as despesas da mesma espécie, realizadas e a realizar, previstas no programa de trabalho, não sejam ultrapassados os limites estabelecidos para o exercício;

II - compatível com o plano plurianual e a lei de diretrizes orçamentárias, a despesa que se conforme com as diretrizes, objetivos, prioridades e metas previstos nesses instrumentos e não infrinja qualquer de suas disposições.

§ 2º A estimativa de que trata o inciso I do caput será acompanhada das premissas e metodologia de cálculo utilizadas.

§ 3º Ressalva-se do disposto neste artigo a despesa considerada irrelevante, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias.

§ 4º As normas do caput constituem condição prévia para:

I - empenho e licitação de serviços, fornecimento de bens ou execução de obras;

II - desapropriação de imóveis urbanos a que se refere o

§ 3º do art. 182 da Constituição.

III - PROPOSTA

34. Diante do exposto, este Conselheiro Substituto do TRIBUNAL DE CONTAS DOS MUNICÍPIOS DO ESTADO DE GOIÁS, no cumprimento de suas atribuições constitucionais, legais e regimentais, e à luz dos preceitos legais e regulamentares invocados, em convergência com as manifestações da Secretaria de Contas Mensais de Gestão e do Ministério Público de Contas, apresenta a seguinte proposta de decisão, a fim de que o Tribunal decida por:

I - Conhecer da presente Consulta, nos termos do art. 199 do Regimento Interno do TCM/GO, uma vez que preenche os requisitos de admissibilidade;

III - Informar o Consulente da obrigatoriedade de:

(a) criar lei específica para dar suporte ao repasse do valor da locação, respeitadas a Lei nº 4.320 /64 e a Lei Complementar nº 101 /2000;

(b) realizar procedimento licitatório, na forma da Lei nº 8.666 /93, para escolha da instituição bancária;

IV - Determinar o encaminhamento do Acórdão, Relatório e Proposta de Decisão que o fundamenta, ao Consulente, nos termos da Lei nº 15.958 /2007 e do Regimento Interno;

V - Determinar a publicação do Acórdão, nos termos do artigo 101 da Lei nº 15.958 /2007, para que surta os efeitos legais necessários;

VI - Determinar que, depois de cumpridas as demais formalidades de praxe, sejam os presentes autos arquivados.

VII - Encaminhar o feito à Superintendência de Secretaria para as providências cabíveis.

35. É a proposta.

Gabinete do Conselheiro Substituto Irany de Carvalho Júnior, Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás, em Goiânia, aos 31 dias do mês de outubro de 2011.

IRANY DE CARVALHO JÚNIOR

Conselheira Substituto Relator

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Nenhum Ato.

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