Acórdão Consulta nº 7/2016

ACÓRDÃO CONSULTA Nº 7, DE 08 DE JUNHO DE 2016.

CONSULTA. PREFEITO. ORDENADOR DE DESPESAS. CONTAS DE GESTÃO. COMPETÊNCIA PARA JULGAMENTO. TRIBUNAL DE CONTAS.

Nos termos do artigo 71, II, c/c artigo 75, ambos da CF/88, a competência para o julgamento das contas do Prefeito na função de ordenador de despesas - tecnicamente denominadas contas de gestão - é exclusiva do Tribunal de Contas, não possuindo a Câmara Municipal competência para deliberação a respeito das referidas contas.

Vistos, relatados e discutidos os presentes autos, processo nº 12611/15, que tratam sobre consulta formulada pelo Sr. Jairo Gomes Machado, Presidente da Câmara Municipal de Silvânia, indagando a esta Corte de Contas se a Câmara Municipal possuiria competência para o julgamento das contas de gestão do Prefeito Municipal.

Considerando a Proposta de Decisão nº 218/2016-GABVJ, proferida pelo Conselheiro Substituto Vasco C. A. Jambo;

ACORDAM os Conselheiros do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás, reunidos em Sessão do Tribunal Pleno, diante das razões expostas pelo Relator em:

1. Conhecer da presente consulta, em razão da presença dos pressupostos de admissibilidade previstos no artigo 31 da Lei Orgânica deste Tribunal;

2. Responder o questionamento do consulente, abaixo transcrito, nos termos pontuados no subitem 2.1:

Possui a Câmara Municipal competência para apreciar e julgar as contas de gestão afetas ao ex-chefe do Poder Executivo Municipal, e que lhe foram encaminhadas pelo atual chefe do Poder Executivo?

2.1. A Câmara Municipal não possui competência para o julgamento das contas do respectivo Prefeito na função de ordenador de despesa - tecnicamente denominadas contas de gestão, tendo em vista o disposto no artigo 71, II, da CF/88, que atribui referida competência exclusivamente aos Tribunais de Contas.

3. Alertar ao consulente que, caso as contas definidas no subitem 2.1 tenham sido encaminhadas à Câmara Municipal, deverá o respectivo Presidente encaminhar referidas contas a este Tribunal de Contas, para apreciação e julgamento, conforme explicitado acima.

4. Determinar que se cumpram as demais formalidades de praxe.

À Superintendência de Secretaria, para as providências.

TRIBUNAL DE CONTAS DOS MUNICÍPIOS DO ESTADO DE GOIÁS, em Goiânia, aos 08 de junho de 2016.

HONOR CRUVINEL DE OLIVEIRA

Presidente

Participantes:

Cons. MARIA TERESA GARRIDO SANTOS

Cons. SEBASTIÃO MONTEIRO

Cons. FRANCISCO RAMOS

Cons. NILO RESENDE

Cons. DANIEL GOULART

Cons. JOAQUIM DE CASTRO

Cons. Subst. VASCO C. A. JAMBO

(Relator, não votante)

Presente:

Ministério Público de Contas

PROPOSTA DE DECISÃO Nº 218/2016 - GABVJ

RELATÓRIO

Versam os presentes autos sobre consulta formulada pelo Sr. Jairo Gomes Machado, Presidente da Câmara Municipal de Silvânia, indagando a esta Corte de Contas se a Câmara Municipal possuiria competência para o julgamento das contas de gestão do Prefeito Municipal.

2. Vieram os autos instruídos com o Parecer Jurídico de fls. 4/9, bem como documentos de fls. 2/8.

3. Inicialmente, por meio do Despacho nº 936/2015 - GABVJ (fl. 9), foram os autos encaminhados à Divisão de Documentação e Biblioteca, no intuito de que esta informasse a existência de resolução/acórdão respondendo matéria semelhante.

4. Conforme Despacho nº 109/2015 (fl. 10), a divisão supracitada informou a inexistência de consultas respondidas por esta Corte acerca do assunto versado nos autos.

5. Por meio do Despacho nº 455/15 (fl. 10-v), esta relatoria remeteu os autos à Secretaria de Contas Mensais de Gestão, para análise técnica do feito, nos termos regimentalmente definidos.

I - DA MANIFESTAÇÃO DO ÓRGÃO DE ASSISTÊNCIA TÉCNICA/JURÍDICA DA AUTORIDADE CONSULENTE

6. Cumprindo o disposto no artigo 31,

§ 1º, da Lei Orgânica do TCMGO¹ a autoridade consulente apresentou às fls. 4/9 parecer jurídico de seu órgão de assistência jurídica, demonstrado o posicionamento da Administração Pública municipal sobre a controvérsia versada nos autos.

7. Em termos sucintos, o ato enunciativo supracitado, embora afirmando existir divergência jurisprudencial e doutrinária sobre o tema, concluiu no sentido de que a competência para o julgamento das contas de gestão do chefe do Poder Executivo é do Tribunal de Contas, e não da Câmara Municipal, conforme determina o artigo 71, II, da CF/88.

II - DA MANIFESTAÇÃO DA SECRETARIA DE CONTROLE EXTERNO

8. Encaminhados os autos à Secretaria de Contas Mensais de Gestão, exarou esta o Parecer nº 5/2016 (fls. 11/15), mediante o qual realizou sua análise técnica nos termos abaixo transcritos:

Trata-se de Consulta levantada por parte legítima - Gestor do Poder Legislativo do Município de Silvânia - devidamente instruída com parecer jurídico (fls. 02/08), em obediência ao artigo 31, inc. I e

§ 1º, da Lei Estadual nº 15.958 /07 - que veiculou a Lei Orgânica deste Órgão - LOTCM/GO.

Em resposta à questão trazida à baila pelo Consulente - possibilidade de a Câmara Municipal ser dotada de competência para apreciar e julgar as contas de gestão do Poder Executivo ou se está apta, apenas, a julgar suas contas de governo, após a devida emissão de parecer prévio pelo TCM/GO - uma vez que o Supremo Tribunal Federal - STF se manifestou a respeito, inclusive em litígio gerado por esta Casa, imprescindível, no intuito de elucidar o questionamento em tela, reproduzir aqui, trechos da notícia publicada em 08/07/2013, em sua página eletrônica

http://www.stf.ius.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=243103, pesquisada em 09/03/2016, in verbis:

(...) a atuação da Corte de Contas está baseada no inciso II do artigo 71 da Constituição. "Tal preceito permite o julgamento das contas dos gestores e administradores de verbas públicas. Trata-se de competência para examinar lesões ao erário decorrentes de ato de gestão, isoladamente considerados, em que se atribui à própria Corte de Contas a decisão definitiva", (...).

(...) os prefeitos não atuam apenas como chefes de governo, responsáveis pela consolidação e apresentação das contas públicas perante o respectivo Poder

Legislativo, "mas também, e em muitos casos, como os únicos ordenadores de despesas de suas municipalidades". O ministro Luiz Fux avaliou que essa distinção repercute na atuação fiscalizatória das Cortes de Contas. "Assim, quando estiver atuando como ordenador de despesas, compete ao Tribunal de Contas o julgamento das contas dos prefeitos municipais, apurando a regular aplicação de recursos públicos, consoante o artigo 71. inciso II, da CRFB/88. Em caso de inobservância dos preceitos legais, cabe à Corte de Contas aplicar as sanções devidas pela malversação de tais verbas", ressaltou.

Nesse sentido, segundo o relator, não se atribui a competência das Câmaras Municipais para o julgamento definitivo acerca das contas públicas, sela pela sua subserviência ao Executivo Municipal, seja pelo esvaziamento da atuação das Cortes de Contas. "Decerto, o pensamento oposto vulnera a função precípua da Corte de Contas - apurar eventuais irregularidades na gestão da coisa pública, permitindo a perpetuação de fraudes e corrupções pelos municípios ao longo do país", completou.

(grifos acrescentados)

Destarte, resta impossível afastar do âmbito de atuação deste Tribunal a competência para julgar as contas de gestão dos Prefeitos, enquanto ordenadores de despesas.

Outro não foi o entendimento esposado pela, à época. Ministra do Superior Tribunal de Justiça - STJ, Eliana Calmon, Relatora em voto alusivo ao RMS nº 13.499/CE, julgado em 13/08/2002, conforme suas palavras, deveras elucidativas, transpostas a seguir:

Observados os diversos incisos do artigo 71, identificamos, entre as atividades do Tribunal de Contas, a apreciação das contas, atuando ele como órgão opinativo; APRECIA e emite PARECER PRÉVIO (inciso I); e a atribuição de JULGAR as contas daqueles que derem causa à perda, extravio ou outras irregularidades de que resulte prejuízo ao erário público (inciso 11). Partindo-se da ideia de que não contém a Constituição palavras inúteis e de que se estendem os princípios constitucionais às três esferas de Poder - União, Estados e Municípios, podemos afirmar que nos Estados o Tribunal de Contas funciona com a dupla atribuição: órgão auxiliar e órgão julgador. A diferença de atribuições fica na dependência do que se coloca para apreciação. No exercício da função política de gerência estatal, quando são examinados os atos de império na confecção, atuação e realização orçamentária, é o Tribunal órgão opinativo e, como tal, assessora tecnicamente o Legislativo, a quem compete o julgamento das contas do chefe político: Prefeito, Governador e Presidente da República (artigo 71, inciso I, c/c o artigo 49, IX, da CF/88). Diferentemente, quando examina o agir do ordenador de despesas, o Tribunal de Contas vai além, porque lhe compete julgar tais contas.(...)

(grifos acrescentados)

No mesmo sentido, os Procuradores do Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco - Cecília Lou e Hilton Cavalcanti de Albuquerque - no Parecer TC/PRO-AC nº 056/2009, prelecionaram que:

(...) o Acórdão do Tribunal de Contas, que imputa débito ou multa ao Prefeito enquanto ordenador de despesas não se confunde com o Parecer Prévio, meramente opinativo, emitido pela mesma Instituição de Contas, a ser submetido à Câmara dos Vereadores, e sim, consubstancia autêntico julgamento, de competência constitucional exclusivamente reservado à Corte de Contas pelo mandamento contido no inciso II, do artigo 70 da Carta Magna, aplicável por expressa simetria, aos Tribunais de Contas Estaduais, nos termos do artigo 75, ainda da Lei Maior.

(grifos acrescentados)

Ademais, o TOM/GO já sinalizou nesta direção quando sua Assessoria de Comunicação Social se manifestou em resposta à matéria publicada pelo Jornal Opção, em 20/07/2014, na qual o Sr. Antônio Roberto Otoni Gomide - Ex-Prefeito do Município de Anápolis - discorreu sobre a competência desta Corte de Contas, cuja cópia, visualizada no endereço eletrônico http://www.jornalopcao.com.br/colunas-e-bloqs/ponto-de-partida/tcm-tem-competencia-para-julgar-contas-de-gomide-11116/ em 09/03/2016, se encontra transcrita abaixo:

Em resposta à matéria publicada em 20/07/2014, do Jornal Opção, o Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás esclarece que o Sr. Antônio Roberto Otoni Gomide encontra-se totalmente equivocado quanto às competências desta Corte, visto que, consoante artigo 71. inciso II, da Constituição Federal compete privativamente ao Tribunal de Contas o julgamento das contas dos gestores públicos, denominada tecnicamente de Contas de Gestão, formalizada por meio de balancetes mensais. Este Tribunal emite Parecer Prévio, a ser julgado pela Câmara Municipal, apenas nas contas anuais do Chefe do Poder Executivo, denominada tecnicamente de Contas de Governo, formalizada por meio do balanço geral.

(grifo acrescentado)

Destarte, não resta dúvida quanto ao posicionamento do TCM/GO no que tange à questão apresentada pelo Consulente neste feito.

Ante o exposto,

Opina, esta Especializada, pela impossibilidade do Poder Legislativo julgar as contas dos Prefeitos, enquanto gestores públicos - denominadas, tecnicamente, contas de gestão - uma vez que, segundo a determinação prevista no inc. II do artigo 71 da Carta Política, tal competência pertence aos Tribunais de Contas que, lado outro, no que concerne ás contas de governo, emitem parecer opinativo, sendo julgadas pela Câmara de Vereadores.

9. Assim, concluiu a unidade técnica, efetuando juízo positivo de admissibilidade da presente consulta, pela ausência de competência do Poder Legislativo municipal para o julgamento das contas dos respectivos Prefeitos, enquanto gestores públicos, uma vez que o artigo 71, II, da CF/88 teria atribuído referida competência aos Tribunais de Contas.

II - DA MANIFESTAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO DE CONTAS

10. O Ministério Público de Contas, por meio do Parecer nº 1179/2016 (fl. 15-v), corroborou na íntegra as conclusões da unidade técnica acima explicitadas.

11. É o Relatório.

DA PROPOSTA DE DECISÃO

I - DOS REQUISITOS DE ADMISSIBILIDADE

12. Preliminarmente, verifica-se que a presente consulta atende aos requisitos de admissibilidade previstos no artigo 31 da Lei Orgânica deste Tribunal, vez que: a) o consulente possui legitimidade ativa; b) contém a indicação precisa do seu objeto; c) foi instruída com o parecer jurídico do órgão de assessoria técnica da autoridade consulente; e d) está compreendida no rol de competência deste Tribunal.

13. Ademais, constata-se que a matéria consultada nos autos não possui nítido caráter de caso concreto, possuindo o devido grau de abstração, não incorrendo, portanto, na vedação do artigo 200, segunda parte, do Regimento Interno desta Corte de Contas.

14. Diante do exposto, esta relatoria manifesta-se pelo conhecimento da presente consulta, passando à análise meritória do feito.

II - DO MÉRITO

15. Com relação ao mérito, pontue-se que esta relatoria não encontrou razões de ordem técnica ou jurídica para divergir do entendimento manifestado pela Secretaria de Contas Mensais de Gestão, no sentido de responder ao consulente que a Câmara Municipal não possui competência para o julgamento das contas do respectivo Prefeito enquanto ordenador de despesa - tecnicamente denominadas

contas de gestão, tendo em vista o disposto no artigo 71, II, da CF/88, que atribui referida competência aos Tribunais de Contas.

16. De fato, mencione-se ser essa a melhor interpretação que se extrai do artigo 71, II, c/c artigo 75, ambos da CF/88, abaixo transcrito:

Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:

(...)

II - Julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;

(...)

Art. 75. As normas estabelecidas nesta seção aplicam-se, no que couber, á organização, composição e fiscalização dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios, (grifos nosso)

17. Tecendo comentários a respeito do dispositivo constitucional supracitado, J. R. Caldas Furtado esclarece a amplitude de seu alcance:

"O conceito de contas de gestão, também chamadas de contas dos ordenadores de despesa, que é diferente do de contas de governo (vide item 8.6.2), provém do comando do artigo 71, II, da Constituição Federal , segundo o qual compete ao Tribunal de Contas da União julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos (...)

As contas de gestão, que conforme as normas de regência podem ser anuais ou não, evidenciam os atos de administração e gerência de recursos públicos praticados pelos chefes, e demais responsáveis, de órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive das fundações públicas, de todos os Poderes da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, tais como: arrecadação de receitas e ordenamento de despesas, admissão de pessoal, concessão de aposentadoria, realização de licitações, contratações, empenho, liquidação e pagamento de despesas." (grifos nosso)

18. Dessa forma, pode-se afirmar que contas de gestão são aquelas referentes à prática de atos de administração e gerência de recursos públicos, tais como pagamento de despesas, empenho, contratações, etc.

19. A respeito da competência para o julgamento das referidas contas, pontue-se que, nos termos do artigo 71, II, da CF/88, não restam dúvidas de ser ela atribuída ao Tribunal de Contas com jurisdição sobre a autoridade gestora.

20. Com relação à situação do Chefe do Poder Executivo que, ao mesmo tempo, acumula referida função com a de ordenador de despesas, situação esta que, diga-se de passagem, restringe-se aos Municípios de menor porte, pontue-se que submete-se ele a duplo julgamento:

21. a) um julgamento político, referente às contas de governo, de competência do respectivo Poder Legislativo, após emissão de parecer prévio pelo Tribunal de Contas;

22. b) um julgamento técnico, referente às contas de gestão, de competência exclusiva do Tribunal de Contas.

23. A esse respeito, assim nos esclarece J. R Caldas Furtado, com a clareza de praxe:

"E quando o Chefe do Executivo desempenha funções de ordenador de despesa, tem o Tribunal de Contas competência para julgar a respectiva prestação de Contas?

(...)

Nesses casos, conforme bem decidiu o Superior Tribunal de Justiça, o Prefeito submete-se a duplo julgamento. Um político perante o Parlamento, precedido de parecer prévio; outro técnico a cargo da Corte de Contas.

E não poderia ser diferente, pois, se assim fosse, bastaria o Prefeito chamar a si as funções atribuídas aos ordenadores de despesa e estaria prejudicada uma das mais importantes competências institucionais do Tribunal de Contas, que é julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por recursos públicos (CF, artigo 71, II).

Assim, por imposição do razoável, o regime de julgamento de contas será determinado pela natureza dos atos a que elas se referem, e não por causa do cargo ocupado pela pessoa que os pratica. Para os atos de governo, haverá o julgamento político; para os atos de gestão, o julgamento técnico.

24. Mencione-se ser esse também o entendimento pacificado no âmbito do Superior Tribunal de Justiça, conforme ementa de julgado abaixo transcrita:

CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. CONTROLE EXTERNO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. ATOS PRATICADOS POR PREFEITO, NO EXERCÍCIO DE FUNÇÃO ADMINISTRATIVA E GESTORA DE RECURSOS PÚBLICOS. JULGAMENTO PELO TRIBUNAL DE CONTAS. NÃO SUJEIÇÃO AO DECISUM DA CÂMARA MUNICIPAL. COMPETÊNCIAS DIVERSAS. EXEGESE DOS ARTIGOS 31 E 71 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL .

Os artigos 70 a 75 da Lex Legum deixam ver que o controle externo - contábil, financeiro, orçamentário, operacional e patrimonial - da administração pública é tarefa atribuída ao Poder Legislativo e ao Tribunal de Contas. O primeiro, quando atua nesta seara, o faz com o auxílio do segundo que, por sua vez, detém competências que lhe são próprias e exclusivas e que para serem exercitadas independem da interveniência do Legislativo. O conteúdo das contas globais prestadas pelo Chefe do Executivo é diverso do conteúdo das contas dos administradores e gestores de recurso público. As primeiras demonstram o retrato da situação das finanças da unidade federativa (União, Estados, DF e Municípios). Revelam o cumprir do orçamento, dos planos de governo, dos programas governamentais, demonstram os níveis de endividamento, o atender aos limites de gasto mínimo e máximo previstos no ordenamento para saúde, educação, gastos com pessoal. Consubstanciam-se, enfim, nos Balanços Gerais prescritos pela Lei 4.320 /64. Por isso, é que se submetem ao parecer prévio do Tribunal de Contas e ao julgamento pelo Parlamento (artigo 71, I c./c. 49, IX da CF/88).

As segundas - contas de administradores e gestores públicos, dizem respeito ao dever de prestar (contas) de todos aqueles que lidam com recursos públicos, captam receitas, ordenam despesas (artigo 70, parágrafo único da CF/88). Submetem-se a julgamento direto pelos Tribunais de Contas, podendo gerar imputação de débito e multa (artigo 71, II e

§ 3º da CF/88). Destarte, se o Prefeito Municipal assume a dupla função, política e administrativa, respectivamente, a tarefa de executar orçamento e o encargo de captar receitas e ordenar despesas, submete-se a duplo julgamento. Um político perante o Parlamento precedido de parecer prévio: o outro técnico a cargo da Corte de Contas.

Inexistente, in casu. prova de que o Prefeito não era o responsável direto pelos atos de administração e gestão de recursos públicos inquinados, deve prevalecer, por forca ao artigo 19. inc. II. da Constituição, a presunção de veracidade e legitimidade do ato administrativo da Corte de Contas dos Municípios de Goiás.

Recurso ordinário desprovido. (STJ, 2ª Turma, RMS 11.060/GO, j. 25/6/2002) (grifos nosso)

25. Por fim, esclareça-se que, do questionamento do consulente, depreende-se o fato de que as contas de gestão de ex-Prefeito foram encaminhadas à Câmara Municipal pelo atual Chefe do Poder Executivo. Pontue-se que, nessa hipótese, deverá o Presidente da Câmara Municipal respectiva encaminhar referidas contas a este Tribunal de Contas, para apreciação e julgamento, conforme explicitado acima.

26. Diante de todo o exposto, amparado na fundamentação supra, e corroborando as manifestações da Secretaria de Controle Externo e do Ministério Público de Contas, nos termos do artigo 85,

§ 1º da Lei 15.958 /2007, com Redação acrescida pela Lei 17.288 /2011, artigo 83 do Regimento Interno, regulamentado pela Resolução Administrativa nº 232 /2011, cujo artigo 6º, IV foi disciplinado pela Portaria nº 557/2011, proponho que o Tribunal Pleno adote a minuta de Acórdão Consulta que submeto à sua deliberação.

27. É a Proposta de Decisão.

Gabinete do Conselheiro Substituto Vasco C. A. Jambo, Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás, em Goiânia, aos 31 de maio de 2016.

VASCO C. A. JAMBO

Conselheiro Substituto

Relator

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