Resolução de Consulta nº 26/2006

RESOLUÇÃO DE CONSULTA Nº 26, DE 12 DE JULHO DE 2006.

PROFESSORES - PROGRESSÃO FUNCIONAL - PROMOÇÃO - EXIGÊNCIA CONSTITUCIONAL - REGULAMENTAÇÃO POR LEI MUNICIPAL - POSSIBILIDADE PARA CARGOS DE MESMO REQUISITO - PREVISÃO DE INGRESSO APENAS NO NÍVEL INICIAL.

Tratam os presentes autos, de nº 09306/06, da consulta formulada pelo ilustre Vereador CLÉBER JUNIO DE SOUZA, da Câmara Municipal de Nova América, acerca da possibilidade legal de se conceder progressão na carreira do magistério aos professores daquele Município, passando do cargo de Professor P I para P IV e P V, em decorrência de contarem com curso de graduação e pós-graduação.

Justifica o ilustre consulente que a indagação se prende ao fato de que vários professores que obtiveram os requisitos para a progressão tiveram os seus pedidos indeferidos pelo Poder Executivo, sob o argumento de que, segundo as leis vigentes, não se concede mais progressão com um ato interno de direito adquirido na carreira, e que somente poderão galgar à posição mais elevada mediante aprovação em concurso público.

A Superintendência Jurídica deste Tribunal, consoante Parecer nº 0417/06, de fls. 02-03, concluiu pela impossibilidade de se aplicar o instituto do acesso de cargos, em razão do inc. II do artigo 37 da Constituição Federal , por tratar-se de investidura em carreira diversa àquela em quer o servidor público houvera ingressado.

Para basilar o seu pronunciamento, juntou às 04-10 decisões proferidas pelo Supremo Tribunal Federal que julgou inconstitucionais leis que autorizavam o acesso em carreiras diversas daquela em que o servidor ingressou no serviço público.

Em apertada síntese, é esse foi relatório da Quarta Auditoria, que passou a opinar da seguinte forma:

1 - Em primeiro lugar é necessário salientar que, embora esse Tribunal dê às consultas um tratamento em tese, não há como se manifestar sobre uma questão que poderá afetar a vida funcional de vários professores do Município de Nova América, sem analisar a base legislativa na qual se sustentam o cargo de professor, o estatuto local do magistério e, principalmente, o quadro de carreira a que alude o consulente;

2 - Desta forma, solicitou-se e foi encaminhado, a lei municipal nº 412 /98 dispondo sobre o Plano de Carreira e Cargos do Município de Nova América, o que daria o conforto de analisar a questão sobre a realidade legal existente no município e pertinente à matéria tratada;

3 - antes de adentrar na análise dos dispositivos legais supracitados, explicitou, de forma rápida e singela, a conformação constitucional e da própria Lei de Diretrizes e Bases da Educação - Lei nº 9394 /96 - para a carreira do magistério;

4 - A Constituição Federal de 1988 estabeleceu no inciso II do artigo 37, que a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação em concurso público (sic), sutilmente alterando o que dispunha a Constituição de 1967, que restringia a necessidade do concurso público somente a primeira investidura em cargo público. Daí o porquê de algumas formas derivadas de provimento de cargo público, e.g. o instituto do acesso, ter sido usado largamente durante a vigência daquela Carta Magna, e hoje ser rechaçado por nossos pretórios;

5 - Por outro lado, a própria Constituição Federal na redação original do artigo 39 dispunha que a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão, no âmbito de sua competência, regime Jurídico único e plano de carreira para os servidores (sic). Queremos aqui destacar que o Legislador Constituinte colocou o plano de carreira com uma obrigação dentro do serviço público;

6 - A bem da verdade esse dispositivo foi alterado pela Emenda Constitucional nº 19 /98, suprimindo o regime jurídico único e não mais mencionando o plano de carreira. No entanto, essa omissão do Legislador Reformista não significou o banimento da carreira no serviço público, haja vista que vários dispositivos atuais do artigo 37 fazem remissão a ela. e.g. os incisos IV, V, bem como do artigo 39, e.g. o inciso I e os

§ 2º e

§ 8º;

7 - Dessa forma a instituição da carreira no serviço público, mais que uma previsão constitucional, é uma exigência constitucional;

8 - Descendo do plano Constitucional para o legal, a Lei de Diretrizes e Bases da Educação - Lei nº 9394 /96, estabelece no artigo 67 que os sistemas de ensino promoverão a valorização dos profissionais da educação, assegurando-lhes, inclusive nos termos dos estatutos e dos planos de carreira do magistério público (sic). Portanto, devem os entes federados estabelecerem os planos de carreira do magistério, inclusive como forma de valorização dos profissionais;

9 - Dessa forma, chegamos a uma primeira premissa, qual seja: a instituição de carreira para o servidor público é uma determinação constitucional, e tratada na legislação ordinária como uma das condições de valorização dos profissionais do magistério;

10 - No entanto, tais dispositivos não autorizam que na instituição dos planos de carreira sejam olvidados princípios constitucionais, o que vale dizer que a implantação da carreira, deve se observar alguns regramentos, tanto de ordem constitucional com de ordem legal, sem perder o foco da competência do ente federado frente à sua parcela de atuação prioritária na manutenção e desenvolvimento do ensino;

11 - Como no caso em tela temos o município como enfoque, a sua atuação está prioritariamente vinculada ao ensino fundamental e na educação infantil, consoante dispõe o

§ 2º do artigo 211 da Constituição Federal ;

12 - Filtrando ainda mais a questão posta em estudo, temos que a consulta cinge-se à carreira do magistério no ensino fundamental do Município de Nova América;

13 - Portanto, já temos uma segunda premissa, ou seja, a questão das promoções refere-se à carreira do magistério dentro do ensino fundamental;

14 - Ora, a LDB dispõe no artigo 62 que a formação de docentes para atuar na educação básica far-se-á em nível superior, em curso de licenciatura, de graduação plena, em universidades e institutos superiores de educação, admitida, como formação mínima para o exercício do magistério na educação infantil e nas quatro primeiras séries do ensino fundamental, a oferecida em nível médio, na modalidade Normal (sic). Destarte, com regra geral, exige a lei como requisito mínimo para ingresso na função de magistério do ensino básico a formação superior em curso de licenciatura plena, colocando como exceção á regara, a possibilidade da formação em nível médio, na modalidade Normal, para professores em exercício na educação infantil e nas 1ª a 4ª séries do ensino fundamental;

15 - Diante de tal disposição e tendo em vista os regramentos constitucional e legal para provimentos de cargos públicos, podemos, de forma hipotética, e com pretensões meramente didáticas, estabelecer um plano de carreira, para no final, e com melhor clareza, analisar a legalidade do Plano de Carreira do Município de Nova América, condição essencial para respondermos à consulta formulada;

16 - No entendimento da Quarta Auditoria, um plano de carreira dos profissionais do magistério de um município deveria ter a seguinte conformação;

CARREIRA: Professor Municipal

GRAU: Ensino Fundamental

CARGO CLASSES REQUISITOS SÉRIES QUANT. PROVIMENTO

Professor P-1 (1) Licenciatura Plena (2) ou Curso Normal 2º Grau (3) 1ª a 8ª 1º a 4ª 20 10 Concurso Concurso

P-2 Licenciatura Plena e Curso de Especialização 1ª a 8ª 15 Promoção

P-3 Licenciatura Plena e Mestrado 1ª a 8ª 10 Promoção

P-4 Licenciatura Plena e Doutorado 1ª a 8ª 05 Promoção

Para a leitura do quadro sinóptico acima, devemos ter em mente os seguintes pontos:

a) o provimento por concurso somente se dará para o cargo de Professor, na classe inicial P-1, pois as outras classes constituem a carreira do magistério a ser percorrido pelos profissionais que atenderem aos requisitos de formação, e outros que lei municipal vier instituir, após o implemento do estágio probatório, através do instituto da promoção funcional;

b) aquele professor que ingressou por concurso na classe P-1, com habilitação superior em curso de Licenciatura Plena, desde cumprido o estágio probatório e outros requisitos que dispuser a lei, já estariam em condições de percorrer a carreira, candidatando-se à promoção para a classe P-2;

c) aquele professor que ingressou por concurso na classe P-1, com habilitação em curso Normal, em nível de 2º grau, mesmo tendo cumprido o estágio probatório, não poderá se candidatar à promoção, sem que tenha concluído habilitação superior em curso de Licenciatura Plena. Somente após essa conclusão e depois e verificadas as respectivas normas legais de precedência por acaso existentes, poderá ele se candidatar à promoção para P-2;

d) para as promoções às classes deverão ser estabelecidos critérios de habilitação e merecimento ou, alternadamente, de merecimento e antiguidade, tendo sempre em vista o resguardo dos princípios da impessoalidade, moralidade e transparência, não se esquecendo que o número de vagas nas classes superiores poderão ser menores que o número de interessados.

17 - Sob a ótica do entendimento acima, a Quarta Auditoria passou a analisar o plano de carreira do magistério do Município de Nova América, instituído pela lei municipal nº 412 /98;

18 - Depois de estabelecer no artigo 3º das definições básicas do quadro de carreira, bem como no artigo 6º as diretrizes organizadoras do quadro, a citada lei municipal estabeleceu no artigo 8º que o ingresso na carreira dar-se-á no cargo do respectivo grupo de cargos da função política educacional, atendidos os requisitos de escolaridade e habilitação em concurso público de provas e/ou de provas e títulos (sic);

19 - No artigo 13, definiu a lei a composição do quadro transitório e/ou suplementar, composto por cargos de Assistente de Ensino, cujos requisitos nos levam a concluir tratarem dos chamados "professores leigos", isto é, sem formação mínima, mesmo na modalidade Normal. Relacionou no anexo I os cargos que nominou de Assistente de Ensino A-I a A-V, com os respectivos quantitativos. Estabeleceu, ainda, no artigo 32 que, após a habilitação específica no magistério, os Assistentes de Ensino serão efetivados mediante concurso público;

20 - O parágrafo anterior já nos leva a uma primeira conclusão, qual seja: aqueles servidores que foram enquadrados pela citada lei no cargo de Assistentes de Ensino - professores leigos que não possuíam nem a habilitação na modalidade Normal - somente poderão ingressar no quadro de carreira dos professores (anexo I - Quadro Permanente Efetivo) se lograrem êxito em concurso público;

21 - Doutra sorte, a lei municipal estabeleceu no artigo 12 a composição dos cargos de professor do quadro permanente, dispondo-os em carreira na forma do anexo I e V, definindo os requisitos e habilitação na seguinte forma:

CARGO CLASSES REQUISITOS SÉRIES QUANT. PROVIMENTO

Professor P-A - I 2º Grau em Magistério Pré-escola e 1ª a 4º 30 Concurso

P-B - II 2º Grau em Magistério e estudos adicionais de, no mínimo 01 ano. Pré-escola e 1ª a 6ª 15 Promoção

P-C - III Licenciatura Curta Pré-escola e 1ª a 8ª 10 Promoção

P-D - IV Licenciatura Curta e estudos adicionais de, no mínimo 01 ano. ilegível 10 Promoção

P-E - V Licenciatura Plena Ensino Fundamental, médio, direção, coordenador Pedagógico e Secretaria Geral 05 Promoção

P-F - VI Licenciatura Plena e pós-graduação Prerrogativas do PE-V, departamentos e 3º grau 05 Promoção

P-G - VI Licenciatura Plena e pós-graduação e mestrado Prerrogativas do PF - VI mais pós-graduação e mestrado 02 Promoção

É importante ressaltar que, no quadro sinóptico do anexo V da lei, deu - se ao instituto o nome de ascensão, mas a natureza do mesmo é de promoção funcional.

22 - Ora, se compararmos esse quadro com o quadro sinóptico hipoteticamente por nós criado, poder-se-ia, num primeiro momento, achar que este está completamente em desacordo com aquele. Entretanto, numa análise mais detida chegamos à conclusão que não. O que de fato ocorreu foi que o legislador municipal estabeleceu uma maior discriminação dos cargos de professor P-A-I a P-E-V, cujos requisitos se transportados para aquele primeiro quadro estariam classificados no cargo P-1, ou seja, os requisitos legais estabelecidos para este - Licenciatura Plena e/ou curso Normal 2º grau - abarcaria os requisitos daqueles;

23 - Porém, não vemos ilegalidade no procedimento adotado, mas sim, a adoção de uma sistemática anacrônica na disposição dos cargos e, principalmente dos seus requisitos e competência, senão vejamos:

a) na classe P-B-2, tem como requisitos o 2º grau em Magistério e estudos adicionais de, no mínimo 01 ano e como competência a de lecionar para a pré-escola e V a 6ª. Ora, a LDB estabelece que a partir de 4ª série do ensino fundamental é necessária a licenciatura plena;

b) para as classes P - C - III e P - C - IV exige-se como um dos requisitos a licenciatura curta, que já há muitos anos não existe mais nos currículos de formação.

24 - Ora, se entendermos que a carreira do magistério do Município de Nova América estivesse regularmente estabelecida, seria necessário afirmar que estaria irremediavelmente interrompida, uma vez o preenchimento dos requisitos das classe P - C - III e P - C - IV não poderiam ser satisfeitos, por não mais existir a licenciatura curta, o que impossibilitaria a promoção às classes dispostas mais acima;

25 - Desse modo, chegamos a uma terceira premissa, qual seja: embora dispostos de forma mais detalhada, os cargos de carreira do magistério tratados na lei de Nova América, e classificados como P-A - I a P-E-V, estão, segundo a melhor interpretação do artigo 62 da LDB, no mesmo nível de classificação profissional básica para a carreira, com a observação de que, somente aqueles professores que já tivessem ou vieram adquirir a Licenciatura Plena dentro da década da educação estariam habilitados a concorrer entre si para a classe P - F - VI;

26 - Face ao exposto, e com as ressalvas acima, buscando apoio nas três premissas acima destacadas, concluímos que o quadro de carreira do magistério do Município de Nova América está em condições de ser executado, procedendo-se às promoções funcionais daqueles professores que se habilitarem às mesmas, sem que com isso venha ferir o inciso II do artigo 37 da Constituição Federal .

27 - Cabe destacar, por derradeiro, que no presente caso não estará ocorrendo progressão funcional em carreira diversa na qual foi investido o servidor ou mesmo o ingresso do professor de carreira inferior para outra mais elevada sem concurso público, como o Supremo Tribunal Federal, com muita propriedade considerou inconstitucional, mesmo porque o requisito profissional geral para a primeira classe do cargo é o mesmo - Licenciatura Plena, com a exceção prevista em lei para as 1ª e 4ª séries do ensino fundamental - e não está se alcançando outro cargo que não faça parte da carreira do ensino fundamental, como seria o caso, se a promoção fosse para professor universitário, por exemplo.

28 - No entanto, seria de boa medida que o Poder Executivo de Nova América propusesse à Câmara Municipal a unificação dos cargos iniciais da carreira do magistério para o nível inicial da carreira P - I (hoje o P - E - V do quadro), tendo como requisito geral de provimento do cargo a licenciatura plena e, como exceção, a formação no curso normal de magistério no nível do 2º grau, para exercício nas quatro primeiras séries do ensino fundamental, evitando com isso confusões e interpretações equivocadas da lei municipal .

Ouvida a douta Procuradoria Geral de Contas esta, via do Parecer nº 5049/06, concordou com a manifestação da Quarta Auditoria, entendendo imprescindível a propositura pelo Chefe do Executivo de um novo projeto de lei, prevendo carreira do magistério local em perfeita conformidade com a LDB (Lei nº 9394 /96), para posteriormente efetuar os enquadramentos e promoções que se fizerem necessárias.

Analisados pela Relatoria, esta concordou com as manifestações do Órgãos técnicos da Casa, firmando eu entendimento já manifestado em Plenário, no sentido de que as promoções para os cargos de Professor, nos níveis I, II e III, quando a Lei Municipal fizer previsão de ingresso apenas para Professor I, são perfeitamente legais, não havendo acesso e nem alteração de cargo, e sim, apenas de nível salarial de acordo com os títulos adquiridos no decorrer do exercício do cargo.

Assim sendo,

RESOLVE,

O EGRÉGIO TRIBUNAL DE CONTAS DOS MUNICÍPIOS, pelos membros integrantes de seu Colegiado, acolhendo as manifestações da Quarta Auditoria (Parecer nº 002/2006) e da douta Procuradoria Geral de Contas, junto a este Tribunal (Parecer nº 5049/2006), manifestar ao Consulente os entendimentos ali expressos.

À SUPERINTENDÊNCIA DE SECRETARIA, para as providências.

TRIBUNAL DE CONTAS DOS MUNICÍPIOS, em Goiânia, aos 12 JUL 2006

Presidente

Relator

Conselheiro Presentes:

Fui Presente: Procurador Geral de Contas.

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