Resolução de Consulta nº 43/2007

RESOLUÇÃO DE CONSULTA Nº 43, DE 19 DE SETEMBRO DE 2007.

Prescrição da dívida ativa do Município. Impossibilidade de renúncia pela Administração Pública. A prescrição é de ordem pública, não podendo ser relevada pela administração.

Tratam os presentes autos, de nº 06824/07, de consulta formulada pelo Sub­procurador e pelo Controlador Interno do Poder Legislativo do Município de Anápolis, sobre dúvidas acerca da pendência do Poder Executivo para com a Câmara Municipal, consistente na falta e/ou insuficiência de repasses de duodécimo ao longo dos exercícios financeiros de 1996 a 2000, o que provocou a inadimplência do último poder com servidores, fornecedores e Vereadores.

Os consulentes indagaram:

1) sobre a obrigatoriedade de a Câmara Municipal efetuar os pagamentos devidos sem que haja o correspondente repasse das transferências dos recursos pela Prefeitura Municipal;

2) se o descompasso entre a ausência do repasse e o efetivo pagamento ensejaria alguma irregularidade contábil, em caso afirmativo ao questionamento do item anterior, supondo que a Casa de Leis tenha condições e recursos necessários para efetuar os pagamentos;

3) se o instituto da prescrição, disposto no Decreto nº 20.910 /32 torna infundada a discussão.

Embora a presente Consulta não se faça acompanhada do parecer Jurídico do respectivo Órgão, deixando de atender às determinações da Resolução Normativa nº 002 /01 desta Corte de Contas, o esclarecimento sobre a matéria reveste-se de extrema relevância, razão pela qual o questionamento ora realizado deve ser respondido, em caráter excepcional.

A 1ª. AFOCOP, mediante o parecer nº 012/07, manifestou que, como regra, o Prefeito não pode omitir-se quanto ao repasse para acudir às reais necessidades das despesas realizadas pela Câmara Municipal, e que as omissões do Poder Executivo podem ser resolvidas pela Câmara Municipal perante a instância judicial.

Asseverou, no entanto, que a inércia do titular do direito por determinado tempo provoca a prescrição, sendo que a dívida passiva da Administração Pública prescreve em 5 (cinco) anos, contados da data do ato ou fato do qual se originou.

Finalizando, entendeu que, transcorrido o prazo prescricional, as situações irregulares se consolidam, não havendo possibilidade de qualquer retificação para melhor ou para pior.

Já a douta Procuradoria Geral de Contas, por meio do parecer nº 4947/07, apontou que não se pode confundir a falta de exigibilidade do adimplemento com a impossibilidade de pagamento, por parte do devedor. Conforme enunciado, o instituto da prescrição apenas retira do credor a possibilidade de pleitear em juízo a satisfação do seu direito, não havendo que falar, portanto, em extinção da dívida, eis que a obrigação do devedor de honrar seus compromissos não perece.

Outro argumento apontado pelo Parquet Especial foi o de que o Poder Público deve efetivar seus atos em consonância, dentre outros, com o princípio da moralidade. O enriquecimento da Administração Pública em razão da falta de pagamento de obrigações sob o argumento de estarem prescritas caminha na contramão do postulado referido. Se o Estado obteve da outra parte o que pretendia, nada mais morai e devido que honrar sua contrapartida.

No entanto, é pacífico o entendimento de que compete ao organismo estatal curar os interesses da coletividade e, somente indiretamente, as aspirações individuais. Centrando-se tais interesses no bem comum.

Vê-se, portanto, que o interesse público que à administração cabe proteger não lhe pertence. Dele o administrador não é senhor. A expressão relação de administração, como bem explicita Rui Cerne Lima, diverge da de propriedade. Relação de administração - ensina o mestre - é aquela estruturada à base de uma finalidade cogente, não disponível. Opõe-se diametralmente à relação jurídica fundada na propriedade.

Pois bem, não pertencendo o interesse público, calcado no bem-estar da sociedade, ao gestor administrativo, mas sim àquela, remata-se que, não sendo esse dono, dele não poderá, em nenhum instante, dispor.

Edilson Pereira Nobre Júnior, em seu artigo intitulado "Prescrição: Decretação de Ofício em Favor da Fazenda Pública", diz que Todo e qualquer ato de disposição, de liberalidade, somente poderá ser perpetrado se autorizado por lei - expressão da votonté générale. Do contrário, será inválido.

Isso decorre da regra, basilar no direito administrativo hodierno, da indisponibilidade do interesse público. Neste sentido, há escólio lapidar de Celso Antônio Bandeira de Mello:

"A indisponibilidade dos interesses públicos significa que sendo interesses qualificados como próprios da coletividade - internos ao setor público - não se encontram à livre disposição de quem quer que seja, por inapropriáveis. O próprio órgão administrativo que os representa não tem disponibilidade sobre eles, no sentido de que lhe incumbe apenas curá-los - o que é também um dever - na estrita conformidade do que predispuser a intentio legis".

Também ressaltando a importância do princípio, LÚCIA VALLE FIGUEIREDO:

"Ao investir a Administração de prerrogativas especiais para tutela de determinados interesses, que houve por bem entender como prevalentes, a norma, em contrapartida, qualificou-os de inalienáveis. Com efeito, a consequência da supremacia do interesse público é a indisponibilidade. Decorre daí que, mesmo ao delegar o exercício de determinadas funções públicas a outrem, a Administração delas não poderá dispor".

Com essas razões, frise-se que o agente da Administração, quando de sua atuação, não pode perder de vista o interesse público qualificado normativamente, acerca do qual lhe é, grosso modo, vedado perpetrar qualquer conduta de disposição.

Para a validade da renúncia da prescrição, como ato abdicativo, necessário se faz verificar a capacidade do renunciador, ou seja, se este pode, validamente, praticar tal ato na vida civil. Precisa a advertência de CAIO MÁRIO DA SILVA PEREIRA: "Pode o devedor a ela renunciar, repetimos, subordinada a validade da renúncia à circunstância de estar o renunciante na livre administração de seus bens, pois envolve indiretamente uma diminuição patrimonial, equiparável à alienação".

No campo do direito público, o vocábulo capacidade transmuda-se em competência, elemento do ato administrativo integralmente vinculado. Assim, cabe à lei dispor sobre qual agente possui o poder-dever de praticar determinado ato e a forma de praticá-lo.

Sendo a prescrição um instituto de segurança jurídica conferido tanto ao cidadão como à Administração Pública sua renúncia é uma modalidade de ato de disposição. Não se deve perder de vista o princípio da indisponibilidade do interesse público, por pertencer à coletividade, sendo indispensável que o seu gestor esteja, para tanto, autorizado por lei específica.

Nesse diapasão, há elucidativo acórdão do Tribunal de Justiça de São Paulo na Apelação Cível 163.440, proclamando:

"PRESCRIÇÃO - Renúncia - O Poder Público pode renunciar a direito próprio, mas esse ato de liberalidade não pode ser praticado discricionariamente, dependendo de lei que o autorize. A renúncia tem caráter abdicativo e em se tratando de ato de renúncia por parte da Administração depende sempre de lei autorizadora, porque importa no despojamento de bens ou direitos que extravasam dos poderes comuns do administrador público".

O que se verifica no que concerne à Administração Pública Federal é o oposto, pois o art. 112 da Lei 8.112 /90, encarnando o espírito da indisponibilidade do interesse público, expressamente dispõe: "A prescrição é de ordem pública, não podendo ser relevada pela administração".

Nesse exato sentido, a Advocacia Geral da União já teve oportunidade de se manifestar em parecer de lavra da Coordenadora do CEP/CJ/MJ, Dra. Rosa Maria de Guimarães Fleury, aprovado pelo Excelentíssimo Senhor Presidente da República (Parecer CJ nº 074/93/MJ, de 25 de março de 1993).

Merece destaque, no aludido parecer, sua ementa:

"EMENTA: DECLARAÇÃO DE NULIDADE DE ATO ADMINISTRATIVO, PRESCRIÇÃO QUINQUENAL. INCIDÊNCIA.

1. A pretensão deduzida perante a Administração Pública para rever ato com vício de nulidade está sujeita à prescrição qüinqüenal estabelecida no Decreto 20.910 /32, que não pode ser relevada.

2 . "A orientação administrativa não há de estar em conflito com a jurisprudência dos Tribunais em questão de direito, mormente quando a interpretação emane do Egrégio Supremo Tribunal Federal." (CCR, Pareceres nº s S-011, de 12.02.86, 261-T, de 30.04.53; C-15, de 13.12.60; H-76;

I - 222, de 11.06.73; L-211, de 04.10.78; P-33, de 14.04.83).

3. Sugestão de revisão do Parecer CR/CG nº 01/92, aprovado pelo Parecer JCF - 011, porque conflitante com a jurisprudência consolidada, a doutrina predominante e o princípio da legalidade insculpido no art. 37, caput, da C.F".

Após trazer à colação vários ensinamentos de renomados administrativistas sobre prescrição administrativa, a autora do escorreito parecer faz citação de arestos de Tribunais, que merecem ser transcritos:

"PRESCRIÇÃO, ATO ADMINISTRATIVO, NULIDADE APONTADA POR PARTICULAR, DECURSO DO PRAZO DE CINCO ANOS, RECONHECIMENTO DA CAUSA EXTINTIVA DE ACIONAR.

1. O Decreto nº 20.910 , de 06.01.32, ao determinar a prescrição qüinqüenária de qualquer ação contra ato administrativo não fez qualquer distinção entre nulidade e anulabilidade. O prazo da prescrição incide em relação a quaisquer direitos pessoais, como o são os decorrentes de relação de serviço público.

2 . A prescrição qüinqüenal referida abrange qualquer direito ou ação.

3. Se é certo que o ato administrativo ilegítimo não se torna válido pelo tempo decorrido, qualquer que seja o período de sua duração, pois, o que é vicioso continua sempre vicioso. Certo, também, é que prescreverá, no prazo de 5 (cinco) anos a ação do interessado para o invalidar, por não se justificar a instabilidade jurídica, mesmo que potencial, por todo e sempre.

4. Em consequência, se o interessado não agiu dentro dos cinco anos autorizados pelo ordenamento positivo, o ato, mesmo inválido, firma-se, estabiliza-se, não podendo mais ser anulado, quer por meio administrativo, quer por decisão judicial.

5. Sentença reformada. Provimento do recurso." (Ac. un. do TRF - 5ªR. - Ac. 195 - SE -

ANEXO IV, julgado em 03.08.89). (Grifei).

os termos da lei são incisivos, peremptórios mesmo: atinge a prescrição qüinqüenal que beneficia o Poder Público todo e qualquer direito e ação, seja qual for a sua natureza. Não distinguiu o legislador os direitos assegurados por lei ao servidor público, que se integram no seu "status" para declará-los imprescritíveis. Na enfática e até retundante afirmação de que prescreve em cinco anos todo e qualquer direito, seja qual fora sua natureza, não se podem "data vênia", entrever distinções. Todo e qualquer direito é, e "data vênia", só pode ser, todo e qualquer direito mesmo."(RE nº 107.503-MG, Rei. Min. Octavio Gallotti, Ac. Publ. na RTJ 106/1.095).

Em acréscimo aos sobreditos arestos, ainda, faz alusão à prescrição quinquenária de que trata o Decreto nº 20.910 /32, que não pode ser relevada pela Administração Pública vez que, "trata-se, no caso, de norma pública a cujo império não se pode subtrair o administrador" (cf. Antônio Balbino, CGR, 474/1961 - 052).

Por estas razões, entende esta Relatoria que a Administração Pública somente pode relevar a prescrição mediante lei especifica autorizadora.

Assim sendo, RESOLVE:

o TRIBUNAL DE CONTAS DOS MUNICÍPIOS, pelos membros integrantes de seu Colegiado, manifestar, em tese, ao Consulente o entendimento de que os débitos prescritos do Poder Legislativo Municipal, em razão do princípio da indisponibilidade do interesse público, segundo o qual a Administração Pública não pode dispor livremente de seus direitos, somente podem ser pagos mediante lei autorizadora.

À Superintendência de Secretaria, para as providências.

TRIBUNAL DE CONTAS DOS MUNICÍPIOS, em Goiânia, aos 19 SET 2007.

Presidente

Relatora

Conselheiro

Conselheiro

Conselheiro

Conselheiro

Conselheiro

Procurador Geral de Contas

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