Resolução de Consulta nº 46/2009

RESOLUÇÃO DE CONSULTA Nº 46, DE 09 DE DEZEMBRO DE 2009.

Examinados os presentes autos, que tratam de consulta formulada pelo Prefeito Municipal de TAQUARAL, objetivando esclarecer dúvidas relativas à abertura de créditos adicionais, de natureza especial, nos termos dos arts. 41 e 42 da Lei federal nº 4320 /64, consoante explanação de fls. 01-04 tem-se a relatar:

As indagações da autoridade municipal têm como supedâneo a reforma administrativa que se quer implementar naquele município, nos termos da Lei Complementar nº 003 /2009, de 21/01/09, a qual dispõe acerca da reestruturação e modernização administrativa do Poder Executivo local.

Mencionada consulta está vazada da seguinte maneira:

Quesito I - É possível que a natureza da despesa, após aprovada a lei do crédito adicional especial, seja detalhada via decreto executivo;

Quesito II - Após exauridos os valores constantes das dotações orçamentárias, abertas por meio da lei do crédito especial, é possível que as mesmas sejam reforçadas, via créditos adicionais suplementares, ao longo do exercício financeiro, conforme autorização da Lei de Meios ou normas posteriores, tendo em vista que passaram a compor o Orçamento Anual;

Quesito III - As dotações das Unidades Orçamentárias instituídas por lei de reforma administrativa, podem ser providas com recursos oriundos do remanejamento;

Quesito IV - Caso positivo o questionamento no item anterior, o montante remanejado será computado no total autorizado para abertura de créditos adicionais de natureza suplementar;

Às fls. 05-07 parecer da Assessoria Jurídica da Prefeitura com destaque da parte que se refere ao 2º quesito, no sentido de admitir a possibilidade da suplementação do crédito orçamentário - introduzido via lei de crédito especial - embasando este entendimento na lição de J. Teixeira Machado Jr. e Heraldo da Costa Reis, in verbis:

"Quando os créditos orçamentários, inclusive, os créditos especiais, abertos e aditados ao orçamento anual, são ou se tornam insuficientes, a legislação autoriza a abertura de créditos suplementares. Estes estão assim diretamente relacionados ao orçamento. Suplementam-se pois os créditos do orçamento anual (grifos do parecerista)."

Às fls. 13-53 exemplar da Lei Complementar nº 003 /2009, de 21/01/09, anexo a pedido desta Auditoria.

Preliminarmente,

Presentes os requisitos básicos para admissibilidade do pleito, consoante prevê o artigo 31/LOTCM.

No Mérito,

II - DA LEGISLAÇÃO:

Dispõem os artigos 41, 42 e 46 da Lei Federal nº 4.320 /64:

"Art. 41. Os créditos adicionais classificam-se em:

I - suplementares, os destinados a reforço de dotação orçamentária;

II - especiais, os destinados a despesas para as quais não haja dotação orçamentária específica; e

III - extraordinários, os destinados a despesas urgentes e imprevistas, em caso de guerra, comoção intestina ou calamidade pública."

"Art. 42. Os créditos suplementares e especiais serão autorizados por lei e abertos por decreto executivo."

"Art. 46. O ato que abrir crédito adicional indicará a importância, a espécie do mesmo e a classificação da despesa até onde for possível."

Por sua vez, os artigos 54 e 55 da Lei Complementar nº 003 /2009, do município de TAQUARAL, prevêem o seguinte:

"Art. 54. Fica o Prefeito Municipal autorizado a abrir no corrente exercício, crédito de natureza especial até o valor suficiente para implantação da presente lei, podendo ainda, através de Decreto remanejar, transferir ou utilizar os saldos orçamentários dos órgãos extintos ou desmembrados por esta Lei."

"Art. 55. A reestruturação administrativa com criação e extinção de unidades administrativas e cargos públicos municipais ficam inseridas nas metas e objetivos previstos no Plano Plurianual e na Lei de Diretrizes Orçamentárias em vigor."

A Constituição da República, a seu turno, no

Capítulo II, das Finanças Públicas,

Seção II, Dos Orçamentos, incs. V e VI do art. 167, estabelece vedações à atuação do administrador público na elaboração e execução do orçamento:

"Art. 167. São vedados:"

"V - a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes;

VI - a transposição, o remanejamento a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa."

III - DO ENTENDIMENTO DO TCM ACERCA DA MATÉRIA:

Por último, o TCM, em caso semelhante, emitiu, via RC nº 0037 /93, de 31/03/93, o seguinte entendimento:

"Resolve o Tribunal de Contas dos Municípios, pelos membros integrantes de seu Colegiado e à vista dos considerandos retro, manifestar o entendimento quanto à impropriedade de suplementação de créditos especiais devendo o Executivo Municipal, no caso de insuficiência de recursos nas dotações de despesas indicadas através de crédito especial já editado, formalizar novo projeto-de-lei e encaminhá-lo ao Poder Legislativo, para apreciação, visando acrescer tais dotações (g.n.).

IV - DAS RESPOSTAS AOS QUESITOS:

Assim, à guisa da legislação e dos entendimentos acima transcritos, podemos responder às indagações do ilustre consulente, da seguinte maneira:

Quesito I - Sim. É da natureza jurídica do decreto tecer e detalhar o que foi autorizado em lei, desde que a matéria lhe esteja afeta diretamente. Nesse sentido, o próprio artigo 46 da Lei Federal 4.320 /64 prevê essa possibilidade, quando diz que o ato que abrir crédito adicional (ou seja, decreto do Executivo!) indicará a importância, a espécie do mesmo e a classificação da despesa, até onde for possível. Os autores JT Machado Jr. e Heraldo C. Reis ponderam que "a lei teria de estabelecer os elementos de despesa ou com o mesmo grau de desdobramento adotado no orçamento anual. Poderia ainda fazer parte final na palavra despesa, ou dizer: até o grau que permita a execução ou até o grau desejável", (cf."A Lei 4.320 Comentada, 30 ed. Rio, IBAM, 2000/2001). É o que acontece no caso concreto, uma vez que a reforma está jungida ao Poder Executivo. Aliás, essa prática é consagrada nas três esferas de Governo, chegando o governo federal a detalhar códigos de receita/despesa via portarias. Portanto, na ausência de proibição expressa em lei, a possibilidade é perfeitamente viável.

Quesito II - Como é cediço, os créditos especiais constituem-se em autorizações legislativas que visam atender a programas não contemplados no orçamento. Isto porque não se suplementam os créditos especiais, mas as dotações constantes do novo programa, agora já incorporado ao orçamento. Nesse sentido, parece-nos que os créditos especiais ao aditarem o orçamento, via programas não contemplados anteriormente, passa a integrá-lo como se fosse o próprio. Assim, nesta hipótese serão possíveis futuras suplementações (via crédito suplementar, é obvio) toda vez que houver insuficiência de dotação no programa recém contemplado. Daí, procedente é a preocupação do consulente indo a tese abordada pela sua assessoria jurídica ao encontro do entendimento apresentado pelos comentaristas da Lei 4.320 /64, acima citados na seguinte parte:

"Quando os créditos orçamentários, inclusive, os créditos especiais, abertos e aditados ao orçamento anual, são ou se tomam insuficientes, a legislação autoriza a abertura de créditos suplementares.

Estes estão assim diretamente relacionados ao orçamento. Suplementam-se pois os créditos do orçamento anual.

Ademais, não é por acaso que a palavra "adicional", que compõe o termo "crédito adicional", traz em seu bojo a ideia de soma, adição, complementaridade no sentido de acrescentar (pelo menos nesse contexto) algo de menor monta (podendo ser acessório) a algo já posto (podendo ser o principal). Nessa esteira, o crédito adicional de natureza especial acaba somando-se ao orçamento, fundindo suas dotações à "lei de meios", no sentido de alterar-lhe o conteúdo, surgindo daí um "novo" orçamento que poderá ter dotações insuficientes passíveis de suplementações futuras.

Nesse sentido, a consulta respondida via RC º 0037 /93, de 31/03/93, não se conflita com o entendimento acima exposto, uma vez que aquela decisão também entende que os créditos adicionais não se suplementam. No entanto, por questões práticas e para que não gere nenhuma interpretação dúbia sobre a matéria, essa decisão deverá ser revista via revogação.

Quesito III - Acerca da matéria, entendem os comentaristas J. Teixeira Machado Jr. e Heraldo da Gosta Reis (Lei 4.320 comentada e a Ler de Responsabilidade Fiscal. 31. ed. Rio de Janeiro: IBAM, p. 107 a 119.) que os remanejamentos ocorrem sempre no âmbito da organização. Assim, se porventura uma reforma administrativa prevê a extinção de um órgão e a institucionalização de outro para a sua substituição, é evidente que só se devem realocar os remanescentes orçamentários do órgão extinto para o outro.

Importante ressaltar que, havendo necessidade de remanejamento, não basta previsão na lei orçamentária. Será indispensável que a autorização, com a indicação da forma de alocação de cada recurso e seu destino, além da justificativa pela adoção do instituto, se dê através de lei específica. Esta hipótese de alteração orçamentária está prevista no inc. VI do art. 167 da Constituição Federal , que introduziu os conceitos de transposição, remanejamento e transferências de recursos.

Conforme o Parecer nº 004/09, o qual deu origem ao texto acima, e que fora acolhido pelo Douto Ministério Público junto a esta Casa, a Auditoria manifestou-se nos autos. Assim,

RESOLVE,

o TRIBUNAL DE CONTAS DOS MUNICÍPIOS, pelos membros integrantes de seu Colegiado, a vista do exposto, exarar o entendimento que se segue:

Quesito I - Sim. É da natureza jurídica do Decreto, tecer e detalhar o que foi autorizado em Lei, desde que a matéria lhe seja afeta diretamente;

Quesito II - Prejudicado. Os Créditos Especiais constituem-se em autorizações legislativas que visam atender a programas não contemplados no orçamento. Assim, não se suplementam Crédito de natureza Especial;

Quesito III - Prejudicado. Os remanescentes ocorrem sempre no âmbito da organização. Se uma reforma administrativa prevê a extinção de um órgão a e institucionalização de outro para sua substituição, só devem ser realocados os remanescentes orçamentários do órgão extinto para o outro. Importante ressaltar ainda que, para o remanejamento, não basta previsão na Lei Orçamentária, Será indispensável que a autorização, com a indicação da forma de alocação de cada recurso e seu destino, se dê através de lei específica;

Quesito IV - Prejudicado em razão do Quesito III.

À Superintendência de Secretaria para os fins

TRIBUNAL DE CONTAS DOS MUNICÍPIOS, em Goiânia, aos 09 DEZ 2009.

Presidente: Cons. Walter José Rodrigues

Relator: Cons. Paulo Rodrigues de Freitas

1 - Cons. Maria Tereza Fernandes Garrido

2 - Cons. Jossivani de Oliveira

3 - Cons. Paulo Ernani M. Ortegal

4 - Cons. Virmondes Cruvinel

5 - Cons. Sebastião Monteiro

Procurador Geral de Contas

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