Resolução de Consulta nº 58/1999

RESOLUÇÃO DE CONSULTA Nº 058, DE 16 DE JUNHO DE 1999.

ALIENAÇÃO DE BENS PÚBLICOS. DAÇÃO EM PAGAMENTO DE IMÓVEIS. INTERESSE PÚBLICO DEVIDAMENTE JUSTIFICADO. AVALIAÇÃO PRÉVIA. AUTORIZAÇÃO LEGISLATIVA.

A PREFEITA MUNICIPAL DE CATALÃO, MARIA ÂNGELA BORGES MESQUITA, submete a exame e parecer desta Corte de Contas, o presente Processo de nº 04415/99, que tem como objeto a indagação ao procedimento lícito para dação em pagamento de terrenos municipais, tendo em vista o interesse dos credores em adquiri-los, na extinção das dívidas públicas municipais.

ALIENAÇÃO DOS BENS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

A rigor, a Administração pública, destituída de personalidade jurídica, não é titular dos bens públicos, quer de uso comum, especial ou dominicais. Titulares são as pessoas políticas: União, Estado, DF e Municípios.

Dispõe o Código Civil, em seu artigo 66, a classificação dos bens públicos: de uso comum; de uso especial e os dominicais. Os dois primeiros são sempre inalienáveis, enquanto conservarem sua qualificação e, alienáveis, são sempre os bens dominicais.

O artigo 67 do C.C, estabelece a questão da inalienabilidade nos casos e forma prescrita em lei.

A Lei nº 8.666 /93 em seu art. 17, enuncia outras hipóteses de dispensa de licitação, em matéria de alienação de bens da Administração Pública. Citado artigo, em seu inciso I, "a", permite a Administração entregar um bem imóvel de sua propriedade, para pagar dívida contraída junto a terceiros, observando certos requisitos:

"Art. 17. A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à existência de interesse público justificado, será precedida de avaliação e obedecerá as seguintes normas:

I - quando imóveis, dependerá de autorização legislativa para órgãos da administração direta e entidades autárquicas e fundacionais, e, para todos, inclusive as entidades paraestatais, dependerá de avaliação prévia e de licitação na modalidade concorrência, dispensada esta nos seguintes casos.

a) dação em pagamento;

.... "

Assim, citado artigo, estipula regra geral para a alienação dos bens imóveis, quais sejam:

1 - existência de interesse público devidamente justificado;

2 - avaliação prévia;

3 - autorização legislativa.

DO INTERESSE PÚBLICO

O interesse público é o interesse de todo social, da comunidade considerada por inteiro, é a finalidade única da Administração, sob pena de anulação, por via judicial ou administrativa, assim outros princípios decorrem desse postulado: transparência ou publicidade, impessoalidade, legalidade e razoabilidade.

Ao determinar a atuação administrativa, por força vinculativa do princípio da motivação, tem esta o dever de justificar seus atos, indicando seus fundamentos legais e fáticos.

Cabe perguntar qual interesse público que justifica a Administração entregar um imóvel seu para quitar uma dívida? O mero interesse em se livrar do débito não é fato juridicamente autorizador do procedimento.

Obviamente se ficar evidenciado que apenas esse interesse serviu de justificativa, o artigo 2º, alínea d", da Lei de Ação Popular (Lei nº 4.717 /65), ampara a anulação do ato.

Razão pela qual MARÇAL JUSTEN FILHO comenta:

"Não se admite dação em pagamento quando a Administração possa obter, através de venda, um resultado mais vantajoso."

(in Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos, 4ª ed, AIDE, 1.997, pg. 105).

No particular, ilustrativa é a decisão do Tribunal de Justiça de São Paulo, ao tratar dos elementos que instruem processo de dispensa:

"É requisito da seriedade e da validade dos autos administrativos que haja a explicação dos motivos da dispensa de licitação, para que se possa confrontar os declinados pela Administração Pública com os efetivamente existentes na realidade empírica".

(TJ/SP, RT 692/59).

DA AVALIAÇÃO

Sobre a avaliação prévia, o Código de Processo Civil, incluiu a avaliação como prova pericial, conforme dispõe o art. 420, que deve ser realizada por técnico devidamente habilitado, razão pela qual a competência do avaliador deve provir da própria lei.

Assim, o art. 145,

§ 2º do Código de Processo Civil, reza:

"§ 2º Os peritos comprovarão sua especialidade na matéria sobre a questão que deverão opinar, mediante certidão do órgão profissional em que estiverem inscritos."

Tal regra deve ser aplicada nas avaliações promovidas pela Administração, com base no princípio da legalidade e, por ser uma atividade técnica, logicamente não pode ser realizada por qualquer pessoa.

AUTORIZAÇÃO LEGISLATIVA

É condição essencial à Lei autorizativa para alienação de bens imóveis. Sua ausência acarreta a nulidade de pleno direito, descabendo sua ratificação posterior.

DO PAGAMENTO

A Constituição Federal em seu artigo 100, estabelece o regime dos precatórios para execução das dívidas contra a Fazenda Pública, sobre a qual recai o ônus quando a dívida for contraída por pessoa jurídica de direito público interno (artigo 14 III, CC).

A Fazenda Pública não é executada como as demais pessoas. Não são penhorados os bens do poder Público.

Quando o judiciário condena a Fazenda Pública a pagar alguém, deve esta ser oficiada através de "ofício requisitório", que requisita o pagamento. Deverá então, proceder o pagamento na mesma ordem em que for recebendo tais ofícios.

A Administração, no pagamento das obrigações deverá obedecer, à "estrita ordem cronológica de suas exigibilidades" (art. 100 da CF e art. 5º da Lei Licitatória), em prazos não superiores a 30 dias (art. 40, XIV, "a", da Lei nº 8.666 /93).

Considera-se exigibilidade a data fixada para pagamento e não a data da emissão dos empenhos, que é o ato que cria para o Poder Público a obrigação do pagamento (art. 58 da Lei nº 4.320 /64).

Em última análise, o pagamento das obrigações a nível administrativo, tem anunciado no preciso entendimento de MARÇAL JUSTEN FILHO, o procedimento correto a ser adotado;

"Se credores diversos tiverem interesse de extinguir seus créditos mediante dação em pagamento ofenderá à isonomia e pode representar operação que não seja a mais vantajosa. Rigorosamente, a Administração terá o dever de promover licitação para selecionar, dentre seus credores, aquele que oferecer as melhores condições para a dação em pagamento." (ob. cit. pág. 105).

Neste sentir, RESOLVE:

O TRIBUNAL DE CONTAS DOS MUNICÍPIOS, pelos membros integrantes de seu Colegiado, depois de oralmente expostos e discutidos os presentes autos, com base no entendimento retro, manifestar ao consulente o entendimento de que é lícito o ato de dação em pagamento, desde que, observado os requisitos constantes do art. 17, I, "a", da Lei Estatutária e legislações pertinentes, adotando entretanto, os procedimentos acima relacionado, qual seja, existência de interesse público devidamente justificado, avaliação prévia e autorização legislativa, vez que existem vários credores, conforme documento de fls. 07/38.

À Superintendência de Secretaria, para as providências.

TRIBUNAL DE CONTAS DOS MUNICÍPIOS, em Goiânia, aos 16 DE JUNHO DE 1999.

Presidente.

Relator

Conselheiro Participante:

Procurador Geral de Contas

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